APOSENTADORIA ESPECIAL TCU APOSENTADORIAS CONFERIDAS COM FUNDAMENTO NA LEI COMPLEMENTAR N. 51/1985. 1) NOVA INTERPRETAÇÃO DESTA CORTE SOBRE O REQUISITO DO TEMPO DE SERVIÇO. 2) CÁLCULO DOS PROVENTOS COM BASE NA INTEGRALIDADE EM DISSONÂNCIA COM A SISTEMÁTICA PREVISTA NA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. FIXAÇÃO DE ENTENDIMENTO

Posted On 27/06/2016

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GRUPO II –  CLASSE VI – Plenário

 

 

TC 020.320/2007-4

 

Natureza: Aposentadoria.

Órgão: Departamento de Polícia Rodoviária Federal.

Interessados: Luiz Paulo da Costa, Manoel Joarez Guilardi, Manoel Jose Lima Vasconcelos, Manuel Silva Almeida, Marco Antônio Dantas, Marcos Antonio de Deus, Maria do Socorro Aires Paiva, Maria Oneide Ataíde Pina, Mauricio Tome Seraphim, Maurilio Giacomelli, Miguel Correa da Costa, Miguel Hipolito de França, Milton Oran Fonseca, Milton Ubiratan Rodrigues Jardim, Moacir Ramos, Natanael Teofilo Costa, Nei Wilson Rodrigues Roquete, Nelio Fernando Lopes Diniz, Nelson Cândido Lacerda e Nelson da Costa.

 

SUMÁRIO: PESSOAL. APOSENTADORIAS CONFERIDAS COM FUNDAMENTO NA LEI COMPLEMENTAR N. 51/1985. 1) NOVA INTERPRETAÇÃO DESTA CORTE SOBRE O REQUISITO DO TEMPO DE SERVIÇO. 2) CÁLCULO DOS PROVENTOS COM BASE NA INTEGRALIDADE EM DISSONÂNCIA COM A SISTEMÁTICA PREVISTA NA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. FIXAÇÃO DE ENTENDIMENTO. 3) CONTAGEM FICTA DE TEMPO DE SERVIÇO. 3.1. INEXISTÊNCIA DE DIREITO RELATIVAMENTE À ATIVIDADE EXERCIDA SOB A ÉGIDE DAS LEIS NS. 3.313/1957 e 4.878/1965. 3.2. POSSIBILIDADE DE CÔMPUTO DO ACRÉSCIMO DECORRENTE DO EXERCÍCIO DE ATIVIDADES INSALUBRES, PENOSAS OU PERICULOSAS, ANTERIORES À ATIVIDADE POLICIAL, CONTEMPLADAS POR LEGISLAÇÃO ESPECÍFICA. LEGALIDADE DE ALGUNS ATOS. ILEGALIDADE DOS DEMAIS.

  1. Conforme entendimento firmado por esta Corte no Acórdão n. 379/2009 – Plenário, a Lei Complementar n. 51/1985 foi recepcionada pela Constituição Federal de 1988 e pelas Emendas Constitucionais ns. 20/1998, 41/2003 e 47/2005, subsistindo a regra de previsão de aposentadoria especial do servidor policial com 30 (trinta) anos de serviço, 20 (vinte) dos quais prestados em atividade exclusivamente policial.
  2. A vigência da Lei Complementar n. 51/1985 não afasta a forma de cálculo dos benefícios previdenciários prevista na Constituição Federal decorrente da interpretação conjunta do art. 40, caput, §1º, com os §§ 3º e 17 do mesmo artigo, porquanto o tema (cálculo de proventos) estatuído pela nova ordem constitucional vigente encontra-se exaurido e definido nesses dispositivos, atualmente regulamentados pela Lei n. 10.887/2004, não se confundindo com a parte final do § 4º do art. 40 CF/1988, que trata do estabelecimento de requisitos e critérios diferenciados, por lei complementar, para casos de atividades exercidas exclusivamente sob condições especiais que prejudiquem a saúde ou a integridade física, que, por sua vez, não se refere à forma de cálculo de proventos, tampouco autoriza a não-incidência dos preceitos contemplados nos §§3º e 17 do art. 40 retrocitados, disciplinadores únicos da matéria, abrangendo tanto as aposentadorias comuns quanto as aposentadorias especiais.
  3. Não há fundamento jurídico para assegurar o reajuste de proventos pela regra da paridade plena aos policiais que reuniram os requisitos para aposentadoria na vigência da EC n. 41/2003.
  4. Inexiste, por parte dos servidores policiais, o direito à contagem ficta do tempo de serviço prestado sob a égide das Leis ns. 3.313/1957 e 4.878/1965, por ausência de previsão legal desse benefício.
  5. A Lei Complementar n. 51/1985 não obstaculiza o cômputo de tempo de serviço incentivado em decorrência do exercício de atividades insalubres, penosas ou periculosas, anterior à atividade policial, desde que tal vantagem tenha sido assegurada por diplomas legais específicos e averbada pelo órgão competente.

 

 

RELATÓRIO

 

 

Trata-se de processo de concessões de aposentadoria a ex-servidores do Departamento de Polícia Rodoviária Federal fundamentadas na Lei Complementar n. 51/1985.

  1. Neste feito foram prolatadas as seguintes deliberações:

2.1. Acórdão n. 3.808/2007 − TCU − 1ª Câmara (fls. 110/111) – por meio do qual consideraram-se ilegais os atos em apreço em vista de terem sido editados posteriormente à Emenda Constitucional n. 20/1998 e com fundamento na Lei Complementar n. 51/1985, considerada não-recepcionada pela referida emenda; anotou-se, também, a ilegalidade dos atos que contemplavam contagem fictícia de tempo de serviço com base na Lei n. 3.313/1957;

2.2. Acórdão n. 1.113/2008 − TCU − 1ª Câmara (fl. 117) – nessa deliberação foi negado provimento aos Embargos de Declaração opostos pelos Srs. Milton Ubiratan Rodrigues Jardim, Marcos Antônio de Deus, Nei Wilson Rodrigues Roquete e Luiz Paulo da Costa;

2.3. Acórdão n. 5.162/2009 – TCU – 1ª Câmara (fl. 128) – por intermédio deste decisum foi concedido provimento parcial aos Pedidos de Reexame interpostos por Manoel José Lima Vasconcelos, Nelson da Costa, Natanael Teófilo Costa, Maurício Tomé Seraphim, Maria do Socorro Aires Paiva, Nélio Fernando Lopes Diniz, Milton Ubiratan Rodrigues Jardim, Nei Wilson Rodrigues Roquete e Marco Antônio de Deus, de modo a tornar insubsistente o Acórdão n. 3.808/2007 – TCU – 1ª Câmara e remeter os autos para este Relator para apreciação dos atos de aposentadoria constantes dos autos à luz do entendimento firmado no Acórdão n. 379/2009 – TCU – Plenário, proferido em sede de incidente de uniformização de jurisprudência suscitado pela Secretaria de Recursos no processo TC-010.598/2006-6, nos termos seguintes:

“9.1. firmar o entendimento no sentido de que a Lei Complementar 51, de 1985, foi recepcionada pela Constituição Federal de 1988, e pelas Emendas Constitucionais ns. 20, de 1998, 41, de 2003, e 47, de 2005, continuando, por conseguinte, válida e eficaz, enquanto não for ab-rogada, derrogada ou modificada por nova lei complementar federal, subsistindo, portanto, a regra de previsão de aposentadoria especial de que trata a referida lei complementar;

9.2. em consonância com os princípios da racionalidade administrativa e da economia processual, autorizar, excepcionalmente, que:

9.2.1. os processos de aposentadoria e os recursos envolvendo exclusivamente a questão atinente à não-recepção da Lei Complementar n. 51, de 1985, sejam considerados legais por relação, ainda que contenham pareceres divergentes e/ou propostas de ilegalidades;

9.2.2. os processos de aposentadoria considerados ilegais pelo Tribunal em decorrência da não recepção da Lei Complementar n. 51, de 1985, inclusive os julgados há mais de cinco anos, sejam revistos de ofício, podendo ser considerados legais por meio de relação dos relatores originários, ainda que contenham pareceres divergentes e/ou propostas de ilegalidade; (…)”

  1. Quando foi prolatado o Acórdão n. 5.162/2009 – TCU – 1ª Câmara, assinalou-se a impossibilidade de se rever, de imediato, o mérito dos atos em apreço, pois, apesar de ter sido ultrapassado o óbice referente ao requisito de tempo de serviço para aposentadoria, foram identificadas outras falhas que poderiam acarretar sua irregularidade, tais como o cálculo de proventos em desacordo com a Emenda Constitucional n. 41/2003 e a contagem ficta de tempo de serviço.
  2. Uma vez devolvida a matéria à apreciação deste Relator, foram apresentadas manifestações de diversos órgãos de segurança pública e entidades representativas dos servidores policiais. Em apertada síntese, os interessados procuram demonstrar que não incide às aposentadorias desses servidores a regra insculpida no art. 40, §§ 3º e 17, da Constituição, com a redação dada pela Emenda Constitucional n. 41/2003, regulamentada pela Lei n. 10.887/2004, segundo a qual os proventos devem ser calculados com base na média das remunerações utilizadas para cálculo das contribuições previdenciárias recolhidas a partir de julho de 1994. Sustentam eles a incidência, aos casos como os da espécie, do regime especial de aposentadoria contemplado no art. 40, § 4º, da Constituição, que teria recepcionado os institutos da integralidade dos proventos, assegurado aos policiais pelo art. 1º da Lei Complementar n. 51/1985, bem como a sua paridade com a remuneração dos servidores ativos, por força do art. 38 da Lei n. 4.878/1965 e da Lei n. 11.358/3006, que previu o recebimento de proventos na modalidade de subsídio e fixou as tabelas de valores correspondentes.
  3. Valem-se os interessados, inclusive, de arrazoados juntados a outros processos em curso nesta Casa, a respeito do mesmo tema, bem como de Voto Revisor proferido pelo Exmo. Ministro Valmir Campelo nos autos do TC n. 020.225/2006-7, relatado pelo Exmo. Ministro-Substituto Augusto Sherman Cavalcanti. Passo a descrever, em essência, o conteúdo da argumentação trazida a estes autos:

5.1. Nota técnica acolhida pela Diretoria-Geral da Polícia Civil do Distrito Federal (fls. 140/158):

5.1.1. a aposentadoria do servidor dedicado à atividade policial não se submete às regras gerais estabelecidas pelo art. 40, § 3º, da Constituição Federal e pelo § 2º da Emenda Constitucional n. 41/2003, portanto não se lhes aplica a regra de cálculo dos proventos pela média das contribuições, prevista pela Lei n. 10.887, de 18/06/2004;

5.1.2. uma vez que a atividade policial é penosa, perigosa e insalubre, é alcançada pelo art. 40, §4º, da Constituição Federal, que remete a regência da aposentadoria decorrente à lei complementar; segundo critério estabelecido na Lei Complementar n. 51/1985, os proventos desses servidores devem ser integrais;

5.1.3. conforme consta do art. 171 da Medida Provisória n. 431, de 14/05/2008, o Presidente da República procurou estender os critérios previstos pela Lei n. 10.887/2004 às situações mencionadas no art. 40, § 4º, da Constituição Federal, aplicando a elas a regra de revisão na mesma data e índice aplicável aos benefícios do regime geral de previdência social; todavia, essa solução foi rejeitada pelo Congresso Nacional, pois o referido dispositivo da MP foi modificado, não tendo sido incluídas no art. 171 da Lei n. 11.784/2008, resultante da conversão, as situações a que a legislação garanta a integralidade dos proventos e a paridade de sua revisão;

5.1.4. caso prevaleça o entendimento de que os proventos dos servidores policiais são disciplinados pela lei ordinária, deve aplicar-se o art. 38 da Lei n. 4.878/1965, que estabelece a equivalência dos proventos dos servidores policiais aos vencimentos dos servidores em atividade;

5.1.5. a manifestação desta Corte no TC 031.239/2009-7 teria ultrapassado os termos da Consulta formulada por órgão da Câmara dos Deputados, que se limitaria à indagação do sobre a recepção da Lei Complementar n. 51/1985 pela Constituição;

5.2. Pronunciamento do Departamento de Polícia Rodoviária Federal (fls. 160/174):

5.2.1. a inovação quanto à base de cálculo dos proventos de aposentadoria introduzida no art. 40, § 3º, da Constituição Federal pela Emenda Constitucional n. 41, regulamentada pela Lei n. 10.887/2004, não se aplica a todas as aposentadorias; a regra geral de cálculo dos proventos em função das remunerações utilizadas como base para as contribuições do servidor, veiculada no mencionado art. 40, § 3º, da Constituição Federal, foi excepcionada pelo art. 6º da própria EC n. 41, ao dispor que os servidores que tenham ingressado no serviço público até a data de publicação da Emenda poderão aposentar-se com proventos integrais, correspondentes à totalidade da respectiva remuneração no cargo efetivo em que se der a aposentadoria; no mesmo sentido, a Emenda Constitucional n. 47 admitiu, em seu art. 3º, a aposentadoria com proventos integrais aos ingressos no serviço público até 16/12/1998;

5.2.2. a aposentadoria especial dos policiais não se orienta pela regra geral insculpida no art. 40, § 3º, da Constituição Federal, mas se fundamenta na ressalva contida no art. 40, § 4º, da Constituição Federal, com redação dada pela Emenda Constitucional n. 20/1998, que possibilita a adoção de requisitos e critérios de aposentadoria diferenciados nos casos de atividades exercidas exclusivamente sob condições especiais que prejudiquem a saúde ou a integridade física, definidos em Lei Complementar;

5.2.3. no caso dos policiais, a Lei Complementar incidente é a de n. 51/1985, cujo art. 1º iguala os proventos à integralidade dos vencimentos, entendida como a totalidade da remuneração do servidor à época da aposentadoria; a mens legislatoris foi garantir que o servidor, ao se aposentar, continuasse a receber a mesma remuneração da ativa; aplica-se, também, a Lei n. 11.358/3006, que institui proventos na modalidade de subsídio, com tabelas de valores correspondentes, e estabelece verdadeira paridade de ganhos dos servidores ativos e inativos;

5.2.4. foi rechaçada pelo Congresso Nacional a tentativa de vincular as aposentadorias especiais à regra de reajuste aplicável ao regime geral de previdência social, intentada por meio do art. 171 da Medida Provisória n. 431/2008, que conferia ao art. 15 da Lei n. 10.887/2004 redação que englobava as situações disciplinadas no art. 40, § 4º, da Constituição Federal; tal dispositivo da medida provisória não prosperou porque o controle de constitucionalidade exercido pelo Poder Legislativo colocou a salvo da regra geral as situações especiais previstas no parágrafo § 4º do referido artigo constitucional, cuja regulamentação é reservada a lei complementar;

5.2.5. a aparente antinomia entre a Lei Complementar n. 51/1985 e a Lei n. 10.887/2004 é resolvida em favor da primeira tanto pelo critério da hierarquia das normas quanto pelo da especialidade;

5.3. Recurso interposto pelo Departamento da Polícia Federal contra o Acórdão n. 3.645/2009 – TCU – 2ª Câmara, prolatado no TC 006.185/2009-4 (fls. 178/254, volume principal/ volume 1);

5.3.1. a evolução constitucional brasileira conferiu proteção às aposentadorias de categorias diferenciadas, conforme se depreende do art. 156 da CF/1937, do art. 100 do texto de 1967 e do art. 103 da Emenda Constitucional n. 1/1967;

5.3.2. diante dessas regulamentação, foi editada a Lei n. 3.313/1957, que instituía o direito dos servidores do Departamento Federal de Segurança Pública à aposentadoria com proventos integrais ao completarem 25 anos de serviço;

5.3.3. a Lei Complementar n. 51/1985 acrescentou cinco anos ao tempo de serviço necessário para aposentadoria;

5.3.4. o Poder Executivo emitiu diversos pareceres favoráveis à recepção da Lei Complementar n. 51/1985 pela Constituição Federal/1988 e pelas Emendas Constitucionais ns. 20/1988 e 47/2005, tais como a Nota Técnica n. 19/200 do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, a Portaria n. 4.992/1999 do Ministro de Estado da Previdência e Assistência Social, a Nota/Decor/CGU n. 323/2006 da Controladoria-Geral da União e, finalmente, a Nota n. AGU/MS 06/2007 da Advocacia-Geral da União, emitida no exercício das atribuições que lhes são conferidas por meio do art. 4º, inciso X, da Lei Complementar n. 7/1995, em sede de Consulta formulada pela Polícia Federal;

5.3.5. a Procuradoria-Geral do Estado de Minas Gerais, representada pela então Procuradora Carmem Lúcia Antunes da Rocha, hoje Ministra do Supremo Tribunal Federal, emitiu o Parecer n. 10.563, de 15/07/1999, posicionando-se pela recepção da Lei Complementar n. 51/1985, combinada com a Lei n. 5.406/1969, em especial o seu art. 124, até que nova legislação viesse a curar o tema, na forma prevista no art. 40, § 1º, III, da Constituição da República;

5.3.6. a doutrina pátria reconhece a excepcionalidade da aposentadoria com redução de tempo de serviço no caso de atividades consideradas penosas, insalubres ou perigosas (redação original do art. 40, § 1º, da Constituição), ou para as atividades suscetíveis de prejudicar a saúde e a integridade física (redação dada pela Emenda Constitucional n. 20/1998); neste sentido, transcrevem-se ensinamentos de Paulo Diniz, José Afonso da Silva, Carlos Alberto Pereira de Castro, João Batista Lazzari, Daniel Machado da Rocha, José Paulo Baltazar Júnior, Sérgio Pinto Martins e Celso Barroso Leite;

5.3.7. aposentadoria especial dos policiais não visa apenas a compensá-los pela exposição a condições de trabalho perigosas, insalubres ou lesivas à sua integridade física, mas também atende ao interesse da sociedade de não ter quadros das carreiras policiais com força de trabalho física e psicologicamente reduzida;

5.3.8. dentre os fatores que podem ser elencados como justificativos da aposentadoria especial encontram-se: o constante contato com mazelas sociais; a angústia de enfrentar o desconhecido no cotidiano; o risco de vida constante pela intervenção diuturna nos conflitos; o esforço para fazer prevalecer a autoridade do Estado na preservação da ordem pública; a cobrança implacável da sociedade, da Administração e da Justiça, diante de qualquer falha; a jornada irregular de trabalho, com chamadas a qualquer hora e turnos de serviços longos e alternados, sob quaisquer condições climáticas, em detrimento do indispensável descanso; a impossibilidade de se abster, mesmo quando de folga, de agir no exercício de suas funções, quando presenciar a prática de infração penal, sob pena de incidir no crime de prevaricação; a obrigatoriedade de abrir mão de sua segurança pessoal ou de seu instinto de preservação quando em situações de estado de necessidade; as restrições a direitos trabalhistas, como pagamento de horas-extras;

5.3.9. o Brasil é signatário da Convenção n. 155 da Organização Internacional do Trabalho – OIT/ONU, referendada pelo Decreto Legislativo n. 2/1992, no qual está definido o significado de condições especiais que prejudicam a saúde ou a integridade física;

5.3.10. posicionaram-se a favor da vigência plena da Lei Complementar n. 51/1985, mesmo após a edição da Emenda Constitucional n. 20/1998, os seguintes Tribunais: a) STF, em liminar concedida pelo Ministro Eros Grau no Mandado de Segurança n. 26.165/DF, impetrado contra atos do TCU consubstanciados nos Acórdãos ns. 2.177 e 2.178/2006, e no Acórdão proferido na Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 3.817; b) STJ, no RMS 3052/PR e no REsp n. 801.849/MG (2005/0201036-2); c) TJDFT, no Acórdão n. 156.819; d) TJRO, no MS n. 20000020050054996; e) TJAC, na Apelação Cível n. 2007.000717-7; f) TJMT, no MS 4.202/2005; g) TJMG, no Processo n. 1.0024.03.113255-8/001(1); h) TJSP nos Embargos Infringentes n. 395.744.5/2-01; i) TJMA nos Processos ns. 0022212007, 0089742006, 0095892006,0254042005; j) TRF 4ª Região, na AC 1998.04.01.075444-4; k) TRF da 5ª Região no AC 202522/CE e no MS 94.726/AL;

5.3.11. no tocante aos Tribunais de Contas invocam-se: a) o julgamento do TCU no incidente de uniformização de jurisprudência provocado no TC 010.598/2006-6; b) precedentes não identificados do Tribunais de Contas Estaduais do Rio Grande do Sul, Paraná e Distrito Federal; c) pronunciamento do TCDF datado de 27/12/2007, em sede de Consulta formulada pelo Diretor-Geral da Polícia Civil do Distrito Federal acerca da possibilidade de se manter a regra da paridade aos proventos dos servidores que foram aposentados por invalidez na vigência da Emenda Constitucional n. 41/2003;

5.3.12. para exprimir o posicionamento da Procuradoria-Geral do Estado de São Paulo, menciona-se o processo SSP n. 31952/78-CT;

5.3.13. seria razoável o acréscimo ficto de 20% do tempo de serviço de serviço prestado sob a égide das Leis n. 3.313/1957 e 4.878/1965 por ocasião da transição para o regime previdenciário instituído pela Lei Complementar n. 51/1985, para preservar a expectativa de direito dos servidores que se encontravam na iminência de completar 25 anos de serviço no momento em que tal requisito passou a ser 30 anos, assim como todas as reformas constitucionais que trataram de previdência previram regras de transição para resguardar os eventuais prejudicados pelo regime menos favorável; tal orientação foi expressa no Ofício n. 784/2003 do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão e no julgamento proferido pela Quarta Turma do TRT da 4ª Região no AC 1998.04.01.0754444-4;

5.3.14. o art. 40, § 1º, da Constituição Federal, com redação dada pela Emenda Constitucional n. 30/1998, proíbe que a lei estabeleça qualquer forma de tempo de contribuição ficto, mas o art. 4º da referida emenda resguardou o tempo fictício cumprido até que sobreviesse lei disciplinadora do tempo de contribuição;

5.3.15. pelo novo disciplinamento constitucional, a implementação de aposentadoria depende de tempo de contribuição previsto em lei, não havendo mais o critério de tempo de serviço; caso o Tribunal entenda por bem excluir os 20% resultantes da alteração da Lei n. 3.13/1957 pela Lei Complementar n. 51/1985, deverá computar o tempo de contribuição dos servidores aposentados na inatividade para efeito de nova aposentadoria, a teor do art. 103 da Lei n. 8.112/1990; no mesmo sentido, o art. 60, inciso III, do Regulamento da Previdência Social, aprovado pelo Decreto n. 3.048/1999, prevê que o período em que o segurado recebeu auxílio-doença ou aposentadoria por invalidez, entre períodos de atividade, será contado como tempo de contribuição; de acordo com a Orientação Normativa SPS n 03/2004, emitida pela Previdência Social, não se considera como tempo ficto de trabalho aquele em que houve prestação de serviço ou contribuição; e, finalmente, incidiria à espécie a Súmula n. 74 do Tribunal de Contas da União;

5.3.16. quanto aos critérios de cálculos dos proventos, deve-se atentar para a regra de hermenêutica segundo a qual os incisos são desdobramento de um parágrafo; desse modo, os três incisos do art. 40, § 1º, da Constituição Federal, referem-se ao regime geral de aposentadoria enunciado pelo referido parágrafo; os três incisos do §4º do mesmo artigo referem-se às aposentadorias especiais ressalvadas na parte final do dispositivo, dentre os quais se insere a aposentadoria dos servidores policiais;

5.3.17. em consequência, não se aplica a aposentadoria desses servidores os preceitos da Lei n. 10.887, de 18/06/2004; essa conclusão pode ser aferida, inclusive, a partir da redação do artigo 15 desse diploma legal, que se referem às aposentadorias e pensões de que tratam os artigos 1º e 2º da mencionada lei, que regulamentam o regime de cálculo do § 3º do art. 40 da Constituição;

5.3.18. não foi aprovado pelo Congresso Nacional o art. 171 da Medida Provisória n. 431/2008, que alterava a redação do art. 15 da Lei n. 10.887/2004, submetendo ao regime da Lei n. 10.887/2004 as aposentadorias especiais admitidas pelo art. 40, § 4º, da Constituição Federal;

5.3.19. “caso entendêssemos que na hipótese das aposentadorias especiais temos uma lei complementar regulando parte da matéria, e uma lei ordinária disciplinando todo o restante, com seus desdobramentos e consequências casuais, teríamos uma factível incongruência formal e um possível choque de normas (…) que forçaria o legislador a sempre adotar o rito e quorum mais qualificados, com vistas a evitar uma inconstitucionalidade formal, e que, por via direta, implicaria reconhecer o caráter qualificado da norma, por meio de lei complementar”;

5.3.20. quanto à integralidade dos proventos em relação à remuneração, o art. 191 da Constituição Federal de 1946 já previa a possibilidade de aposentadoria especial para servidores públicos; a Lei n. 3.313/1957 previu a aposentadoria com proventos integrais, enquanto a Lei n. 4.878/1965, que trata do atual regime disciplinar do policial federal, instituiu a regra da paridade entre proventos e remuneração; sob a égide da Constituição Federal de 1967, especialmente de seu art. 103, com redação dada pela Emenda n. 1/1969, a matéria foi reservada à lei complementar, sem prejuízo da recepção das leis ordinárias até então vigentes, que só poderão ser alteradas por lei complementar; nessa linha surgiu a lei Complementar n. 51/1985, que revogou a Lei Ordinária n. 3.313/1957 no que tange ao tempo de serviço para aposentação, pois trata do mesmo tema de modo diverso, mas em nada alterou o contido na Lei Ordinária n. 4.878/1965, que cuida do instituto da paridade; assim, as Leis n. 8.112/1990 e 10.887/2004 não podem alterar as normas que regem a aposentadoria especial dos policiais;

5.3.21. diante desse histórico, é de se concluir que parte das regras constitucionais trazidas pela Emenda n. 41/2003 foram regulamentadas pela Lei n. 10.887/2004 (regras comuns de aposentadoria) e a outra parte do sistema (aposentadorias especiais) já se encontrava devidamente disciplinada pela Lei n. 4.878/1965 e pela Lei Complementar n. 51/1985;

5.3.22. o Manual de Reforma da Previdência mantido na página eletrônica institucional do TCU admite que a aposentadoria do policial voluntária será concedida com proventos integrais, uma vez que essa modalidade de aposentadoria foi recepcionada pelas Emendas ns. 20/1998 e 41/2003;

5.3.24. a não-aplicação dos isntitutos da integralidade e da paridade, assegurados pela Lei n. 4.878/1965 e pela Lei Complementar n. 51/1985, após a vigência da Emenda Constitucional n. 20/1998, poderia instalar um caos na segurança pública, não apenas nas Polícias Federal e Rodoviária Federal, mas também nas polícias de vários Estados; a ilegalidade dos atos de aposentadoria não ensejaria a aplicação do instituto da reversão, mas da anulação do ato; os servidores já aposentados pleiteariam o retorno à atividade a fim de implementarem os requisitos da Emenda n. 41/2003 (idade de 60 anos para homens e 55 para mulheres); a Administração não poderia exonerar os servidores desde então empossados para realocar os aposentados; como existe um número limitado de cargos criado por lei, não haveria vagas suficientes para que os servidores inativos retornassem ao exercício do cargo até o implemento do mencionado requisito; ter-se-ia algo em torno de 3.000 atos de aposentadorias a serem considerados em confronto com a aplicação da Lei n. 10.887/2004; perder-se-ia o investimento na formação dos servidores mais recentes, variável entre R$ 35.000,00 e R$ 45.000,00; ademais, seria necessário treinar os antigos servidores para adequá-los às novas técnicas e se valer de uma força de trabalho reduzida em face da idade; assim, é de se aplicar a teoria do fato consumado, que consiste na estabilização dos atos jurídicos pelo transcurso de tempo e inércia do próprio Estado, dando prevalência ao princípio da segurança jurídica, da boa-fé e da dignidade da pessoa humana em detrimento do princípio da legalidade estrita;

5.2.25. ad argumentandum tantum, deveriam ser resguardadas, no mínimo, as situações dos servidores aposentados a mais de 5 anos, em homenagem ao princípio da segurança jurídica e à teoria do fato consumado.

  1. Diante da insubsistência do Acórdão n. 3.808/2007 – TCU – 1ª Câmara, decretada pelo Acórdão n. 5.162/2009 – TCU – 1ª Câmara, enviei os autos à Sefip, para reinstrução à luz do entendimento firmado no Acórdão n. 379/2009 – Plenário, anteriormente transcrito, bem como do conteúdo das manifestações trazidas aos autos (fl. 255, volume 1).
  2. Na instrução de fls. 283/287 do volume 1, o Auditor Federal de Controle Externo lotado na Secretaria de Fiscalização de Pessoal consigna que os argumentos trazidos aos autos após a reabertura da fase de conhecimento não foram produzidos pelo órgão concedente das aposentadorias e/ou não se referem especificamente aos atos de concessão reunidos neste processo. Amparado na orientação constante do Acórdão n. 379/2009 – Plenário, propõe, com o endosso do Diretor, a legalidade dos atos cujo único obstáculo seja a concessão com base no tempo de serviço previsto na Lei Complementar n. 51/1985. Tendo por base a orientação constante do Acórdão n. 582/2009-TCU-Plenário, proferido no TC 031.239/2007-9, propôs a ilegalidade dos atos que inobservem a regra geral do pagamento de proventos pela média das remunerações e/ou contemplem contagem ficta de tempo de serviço, como passo a transcrever:

“16. (…) a questão da recepção da LC n 51/1985 pelas ECs ns. 20/1998, 41/2003 e 47/2005 já foi apreciada por este Tribunal em todos os seus aspectos. A defesa da tese de que a Lei n. 10.887/2004 regulamenta apenas o cálculo das aposentadorias gerais dos servidores públicos, excepcionando a dos policiais federais (v. fl. 174) embute a possibilidade de uma compreensão inusitada acerca da interpretação sistêmica das normas jurídicas: a aposentadoria especial de policial federal aos 30 anos de serviço e com o exercício mínimo de 20 anos em cargo de natureza estritamente policial, prevista na LC n. 51/1985, teria guarida no texto constitucional, mas a regra contida no § 3º da EC n. 41/2003, por exemplo, não poderia ter prevalência sobre os dispositivos (expressos ou não) daquela Lei. Seria, por assim dizer, uma recepção parcial, pela metade, da LC n. 51/1985 pela EC n. 41/2003 – situação moldada de forma a permitir que somente as regras consideradas benéficas aos servidores pudessem ser aplicadas. O TCU, no subitem 9.1.3 do Acórdão n. 582/2009-Plenário, rechaçou, a meu pensar, esse tipo de interpretação.

  1. Aliás, é de bom alvitre destacar que o próprio Relator deste processo, quando da apreciação dos Pedidos de Reexame interpostos contra o Acórdão n. 3.808/2007-TCU-1ª Câmara, deixou assente que as possíveis irregularidades dos atos de fls. 2/101 deixaram de estar relacionadas com a fundamentação legal das concessões (LC n. 51/1985), em face do Acórdão n. 379/2009-TCU-Plenário, mas passaram a recair sobre o ‘(…) pagamento de proventos em desacordo com a Emenda Constitucional n. 41/2003 e à contagem ficta de tempo de serviço para fins de aposentadoria especial de policial’ (fl. 127).
  2. Essas constatações, diga-se de passagem, foram as mesmas levantadas pelo MP/TCU naquela ocasião, (…) na pessoa do Subprocurador-Geral Paulo Soares Bugarin:

(…)

  1. Como visto, a apreciação das presentes concessões deve se ater a essas ‘duas questões’, e não à impossibilidade de incidência da regra geral relativa aos cálculos dos proventos insculpida no § 3º do art. 40 da Constituição Federal aos servidores policiais que se aposentaram com fundamento na LC n. 51/1985 e após a vigência da Lei n. 10.887/2004, que regulamentou a EC n. 41/2003.

(…)

  1. De conformidade com o preceituado no artigo 71, inciso III, da Constituição Federal de 1.988; c/c os artigos 1º, inciso V, e 39, inciso II, da Lei n. 8.443/1992; c/c os arts. 1º, inciso VIII e 260, § 1º, do Regimento Interno/TCU, e tomando por base as informações prestadas pelo órgão de Controle Interno, na forma prevista no art. 260, caput, do RI/TCU, proponho que seja(m):
  2. julgados legais os atos de fls. 02/06 (de Luiz Paulo da Costa), 17/21 (Manuel Silva Almeida), 27/31 (Marcos Antonio de Deus), 42/46 (Maurício Tomé Seraphim), 47/51 (Maurílio Giacomelli), 52/56 (Miguel Correa da Costa), 62/66 (Milton Oran Fonseca), 77/81 (Natanael Teófilo Costa) e 97/101 (Nelson da Costa);
  3. julgados ilegais os atos de fls. 07/11 (Manoel Joarez Guilardi), 12/16 (Manoel José Lima Vasconcelos), 22/26 (Marco Antônio Dantas), 32/36 (Maria do Socorro Aires Paiva), 37/41 (Maria Oneide Ataíde Pina), 57/61 (Miguel Hipólito de França), 67/71 (Milton Ubiratan Rodrigues Jardim), 72/76 (Moacir Ramos), 82/86 (Nei Wilson Rodrigues Roquete), 87/91 (Nélio Fernando Lopes Diniz) e 92/96 (Nelson Cândido Lacerda);
  4. aplicada a Súmula TCU n. 106, em relação às importâncias recebidas de boa-fé pelos interessados;
  5. determinado ao Departamento de Polícia Rodoviária Federal (DPRF), com fulcro no art. 262, caput, do Regimento deste Tribunal, que faça cessar todo e qualquer pagamento decorrente dos atos impugnados, no prazo máximo de 15 (quinze) dias, contados da ciência da deliberação do Tribunal, sob pena de ressarcimento das quantias pagas após essa data pelo responsável;
  6. esclarecido ao Órgão de origem que as concessões consideradas ilegais poderão prosperar mediante a emissão e encaminhamento a este Tribunal de novos atos concessórios, escoimado(s) da(s) irregularidade(s) verificada(s), nos termos do art. 262, § 2º, do Regimento Interno/TCU;
  7. determinado ao Órgão de origem que comprove junto ao TCU que os interessados foram comunicados do julgamento (pela ilegalidade) de seus atos de aposentadoria; e
  8. encaminhada cópia da Deliberação a ser exarada, acompanhada do Relatório e do Voto que a fundamentarem, ao Procurador da República Kelson Pinheiro Lages, da Procuradoria da República no Estado do Piauí, e ao Juiz Federal Régis de Souza Araújo, da 3ª Vara da Seção Judiciária do Estado do Piauí.”
  9. O Secretário de Controle Externo, de início, pondera que em face do princípio do formalismo moderado, a documentação acostada aos autos merece análise mais detida, embora não faça menção específica aos atos de concessão de que cuida o presente processo. Também vislumbra a possibilidade de nova discussão do tema tratado no TC 031.239/2007-9 − no qual restou estabelecido, por intermédio do subitem 9.1.3. do Acórdão n. 582/2009-TCU-Plenário, que a aplicação da LC n. 51/1985 não afasta a incidência da regra geral de cálculo dos proventos de aposentadoria estampadas no § 3º do art. 40, da CF/1988 –, mesmo em se tratando de orientação fixada em sede de Consulta, pois agora são trazidos ao descortino desta Corte de Contas novos argumentos. No mérito, entretanto, alinha-se a proposta do Analista e do Diretor, como segue (fls. 289/295, volume 1):

“8. Da argumentação trazida pelos interessados, percebe-se que a tese por eles defendida, qual seja, de que aqueles que se aposentam com fulcro na LC n. 51/1985 têm direito à percepção de proventos calculados com base na ultima remuneração recebida na atividade, funda-se em três pontos cruciais: a de que a expressão ‘proventos integrais’, disposta no art. 1º da referida lei complementar, quer significar a totalidade do último valor recebido a título de remuneração na atividade; ao fato de que a exceção do § 4º do art. 40 da CF de 1988 também se refere a critérios, e não apenas a requisitos; e, finalmente, ao entendimento de que o termo ‘critérios’, disposto na regra de exceção acima mencionada, relaciona-se à forma de cálculo dos proventos da inatividade, quando de sua concesão.

  1. Relativamente ao primeiro ponto, entendo pertinente análise dos significados que a expressão proventos integrais carregou nas diversas versões de nossas constituições, bem como em leis editadas sob a vigência de determinado texto da Carta Maior.

9.1. Na época da edição da LC n. 51/1985, vigia o texto constitucional de 1967, alterado de forma substancial pela EC n. 1/1969. Referida norma previa, em seu art. 102, os requisitos para aposentadoria voluntária, fazendo menção expressa ao termo ‘integral’. Vejamos:

‘Art. 102. Os proventos da aposentadoria serão:

I − integrais, quando o funcionário:

  1. a) contar trinta e cinco anos de serviço, se do sexo masculino, ou trinta anos de serviço, se do feminino; ou
  2. b) se invalidar por acidente em serviço, por moléstia profissional ou doença grave, contagiosa ou incurável, especificada em lei.

II − proporcionais ao tempo de serviço, quando o funcionário contar menos de trinta e cinco anos de serviço, salvo o disposto no parágrafo único do artigo 101.’

9.2. O significado da expressão ‘proventos integrais’ mencionada na referida Carta tinha estreita relação com o valor a ser pago a título de provento de aposentadoria em função do tempo de serviço de que dispunha aquele que pleiteasse tal benefício. É dizer que a proporcionalidade do valor a ser percebido na inatividade seria calculada em razão do tempo de serviço. A integralidade aqui citada nada mais seria que a proporção de 100% sobre a remuneração recebida na atividade, caso o tempo de serviço montasse em 35 anos. De fato, a referida base de cálculo para efeito da aplicação da proporcionalidade em razão do tempo de serviço somente poderia ser o valor percebido como última remuneração da atividade, pois outro não existia àquela olada.

9.3. Também foi esse o conceito emprestado ao termo ‘integral’ no texto original da CF, de 1988, conforme transcrito a seguir:

‘Art. 40 – O servidor será aposentado:

I – (…)

II – (…)

III – voluntariamente:

  1. aos trinta e cinco anos de serviço, se homem, e aos trinta, se mulher, com proventos integrais;
  2. aos trinta anos de efetivo exercício em funções de magistério, se professor, e vinte e cinco, se professora, com proventos integrais;
  3. aos trinta anos de serviço, se homem, e aos vinte e cinco, se mulher, com proventos proporcionais a esse tempo;
  4. (…)”

9.4. Já a EC n. 20/1998, em seu art. 1º, ao alterar a redação do art. 40 da CF/1988, optou por retirar qualquer referência ao termo ‘integral’ e fazer clara menção à forma como os proventos deveriam ser calculados, com base na totalidade da remuneração do servidor no cargo efetivo em que se der a aposentadoria, consoante transcrito a seguir:

‘Art 1º – A Constituição Federal passa a vigorar com as seguintes alterações:

‘Art. 40 – Aos servidores titulares (…)

  • 1º – Os servidores abrangidos pelo regime de previdência de que trata este artigo serão aposentados, calculados os seus proventos a partir dos valores fixados na forma do § 3º:

I – (…)

II – (…)

III – voluntariamente, desde que cumprido tempo mínimo de dez anos de efetivo exercício no serviço público e cinco anos no cargo efetivo em que se dará a aposentadoria, observadas as seguintes condições:

  1. sessenta anos de idade e trinta e cinco de contribuição, se homem, e cinquenta e cinco anos de idade e trinta de contribuição, se mulher;
  2. sessenta e cinco anos de idade, se homem, e sessenta anos de idade, se mulher, com proventos proporcionais ao tempo de contribuição.
  • 2º – (…)
  • 3º – Os proventos de aposentadoria, por ocasião de sua concessão, serão calculados com base na remuneração do servidor no cargo efetivo em que se der a aposentadoria e, na forma da lei, corresponderão à totalidade da remuneração.

(…)”

9.5. Tanto a EC n. 41/2003, quanto a EC n. 47/2005, que promoveram alterações no art. 40 da CF/1988, optaram por manter abolido o termo ‘integral’ como atributo de ‘proventos’, seguindo a linha já traçada pela EC n. 20/1998, de indicar a forma de cálculo desses proventos, agora, alterada para considerar as remunerações utilizadas como base para as contribuições do servidor. Exceções são observadas quando se verifica o teor dos artigos 6º da EC n. 41 e 3º da EC n. 47, ambos os dispositivos a disciplinar, de forma excepcional à regra geral de previdência social dos servidores públicos disposta no art. 40 da CF/1988, requisitos e critérios específicos para aposentação.

9.5.1. Relativamente ao art. 6º da EC n. 41, além de ter sido mencionada a expressão ‘proventos integrais’, o próprio caput do dispositivo foi além ao definir, para efeito de sua aplicação, o significado da referida expressão como sendo ‘a totalidade da remuneração do servidor no cargo efetivo em que se der a aposentadoria’. O mesmo não ocorreu relativamente ao art. 3º da EC n. 47, que apenas fez menção expressa a ‘proventos integrais’, sem erigir qualquer comando quanto à sua acepção.

9.6. Como determina a boa técnica de hermenêutica, a interpretação de dispositivos que regulam exceções deve ser realizada de forma restritiva, ou seja, deve impor o significado mais restrito aos termos da lei, sob pena de desnaturar a exceção por ela regida. Vale dizer, então, que o significado de ‘proventos integrais’ tratado nos arts. 6º da EC n. 41 e 3º da EC n. 47 deve ser utilizado apenas na interpretação e aplicação dessas regras, não cabendo ao gestor público elastecê-las para imposição de seu significado em outros dispositivos normativos, mesmo que estes também se enquadrem em regra de excepcionalidade.

9.7. E como tratar, então, a expressão ‘proventos integrais’ disposta no art. 1º da LC n. 51, de 1985? Poderia ser atribuído a ela o significado que pleiteiam os interessados, de que, como exceção à regra geral disposta no art. 40 da CF, de 1988, teria a mesma acepção daquela que lhe fora atribuída pelas regras excepcionais das emendas 41 e 47, especificamente nos seus arts 6º e 3º, respectivamente? Ora, como norma excepcional, a LC n. 51 também não deveria ter seus termos interpretados de forma restritiva, de forma a se lhe extrair o melhor significado possível, dentro das técnicas de hermenêutica?

9.7.1. Reputo que as respostas às questões apresentadas acima passam, necessariamente, pelo entendimento da forma de interpretação de norma infraconstitucional recepcionada por nova constituição ou emenda constitucional.

9.7.2. No que se refere à recepção da LC n. 51/1985 pela CF/1988 e pelas emendas constitucionais posteriores, este TCU já entendeu estar resolvida, quando da prolação do Acórdão n. 379/2009 – TCU – Plenário. A LC n. 51/1985 foi recepcionada em todos os seus termos, inclusive no que atine à expressão ‘proventos integrais’. Diante desse quadro, é forçoso concluir que à referida norma deve ser dada a interpretação conforme as regras constitucionais que a recepcionaram.

9.7.3. De fato, a regra geral e vigente estampada no art. 40 da CF/1988, relativamente à forma de cálculo dos proventos de aposentadoria, é clara no sentido de considerar as remunerações utilizadas como base para as contribuições previdenciárias, a teor do disposto no § 3º desse mesmo artigo, com redação dada pela EC n. 41 e regulamentado pela Lei n. 10.887/2004. As exceções, consoante já mencionado, ficam a cargo dos artigos 6º da EC n. 41 e 3º da EC n. 47, para os quais se utiliza como provento o valor total da remuneração do servidor no referido cargo. O § 4º do art. 40 da CF permite, também de forma excepcional, a adoção de requisitos e critérios diferenciados, nos termos do definido em lei complementar a exemplo da LC n. 51, que deve cumprir esse papel até a edição de nova norma.

9.7.4. Desse modo, percebe-se que vige, na ordem constitucional, o conceito de ‘proventos integrais’ apenas no que se refere a exceções dispostas nas EC ns. 41 e 47, de igual envergadura constitucional em relação à regra geral que elas excepcionam. Em outras palavras, não poderia a LC n. 51, de hierarquia inferior à Constituição e suas emendas, apropriar-se do significado de ‘proventos integrais’ tratado em regras constitucionais de exceção. Na referida lei complementar, a locução ‘proventos integrais’ deve ser entendida como o valor devido ao aposentado a título de proventos quando se considera, no seu cálculo, a proporção máxima do tempo de serviço que é de trinta anos. Quando esse tempo de serviço for inferior ao período de trinta anos, fala-se de ‘proventos proporcionais’, ou seja, proventos calculados de acordo com o tempo de serviço prestado.

9.7.5. A esse respeito, vale transcrever o inciso II do art. 1º da LC n. 51, para melhor compreensão da questão:

‘Art. 1º − O funcionário policial será aposentado:

I – voluntariamente, com proventos integrais (…);

II – compulsoriamente, com proventos proporcionais ao tempo de serviço, aos 65 anos (sessenta e cinco) anos de idade, qualquer que seja a natureza dos serviços prestados.’

9.7.6. Nota-se que a locução ‘proventos proporcionais’ disposta no inciso II, utilizada como contraponto a ‘proventos integrais’, observada no inciso I, quer se referir a qualquer provento que seja calculado de forma proporcional ao tempo de serviço. Em leitura mais atenta desse dispositivo, podemos verificar que, caso o servidor alcance a idade limite de 65 anos, mas que já tenha, em data anterior, implementado 30 anos de tempo de serviço e 20 anos em atividade policial, a proporção dos proventos será calculada em 100%, em que pese seu fundamento de aposentação de fundar no inciso II. Forçoso é concluir, então, que o signo angular, a característica distintiva da expressão ‘proventos integrais’ é a proporcionalidade máxima a ser aplicada em determinada base de cálculo, que, em termos práticos e até a vigência da EC n. 41 e das normas infraconstitucionais que a regulamentaram, representa o valor total da última remuneração.

9.8. Assim, não há como prosperar a argumentação dos interessados de que a expressão ‘proventos integrais’ disposta na LC n. 51 seja de idêntica acepção àquelas dispostas nos arts. 6º e 3º das EC ns. 41 e 47, respectivamente. Do mesmo modo, também é factível a verificação de que a alegação dos interessados não encontra suporte normativo objetivo para se sustentar. Relativamente aos arts. 6º da EC 41 e 3º da EC 47, ao mencionarem a locução ‘proventos integrais’, também se revestiram de outras regras, de igual lastro constitucional, que garantissem a perpetuação da equivalência dos valores percebidos a título de proventos e aqueles relativos à última remuneração da atividade. É o que se denomina regra de paridade.

9.9. Referida regra possui disposição expressa no texto constitucional. Atualmente, corresponde ao art. 7º da EC n. 41. Sua aplicabilidade àqueles que se aposentam pelas regras de exceção exaradas no art. 6º da EC n. 41 se dá por força do art. 2º da EC n. 47. Relativamente àqueles que se inativam em razão do art. 3º da EC n. 47, sua paridade decorre de previsão expressa do parágrafo único do referido artigo. No que tange aos que se enquadram na regra de exceção prevista no art. 40, § 4º, da CF, de 1988, não existe disposição constitucional que determine a aplicação da regra de paridade, fato que vem corroborar o entendimento de que a expressão ‘proventos integrais’ disposta na LC 51, recepcionada pela ordem constitucional vigente, deve ser entendida apenas como proporcionalidade máxima de determinado valor em razão do tempo de serviço, valor este que, como será demonstrado mais adiante, não se trata da última remuneração da atividade.

  1. Relativamente às outras questões fulcrais levantadas pelos interessados, quais sejam, o fato de que a exceção do § 4º do art. 40 da CF/1988 também se refere a critérios, e não apenas a requisitos e o entendimento de que o termo ‘critérios’, disposto na regra de exceção mencionada, refere-se à forma de cálculo dos proventos da inatividade, há que se tecer alguns comentários.

10.1. De fato, o § 4º do art. 40 da CF menciona que lei complementar poderá definir requisitos e critérios diferenciados para a concessão de aposentadoria para os casos em que o próprio § 4º menciona. Com as vênias por dissentir dos interessados, o termo ‘critérios’ não está a designar forma de cálculo dos proventos. A forma de cálculo dos proventos, a partir da edição da EC n. 41, está prevista de forma expressa no § 1º do art. 40 da CF/1988, que faz menção à necessidade de observância das regras trazidas pelos § 3º e 17 do mesmo artigo.

10.2. O termo ‘critérios’, quando utilizado na Constituição Federal em matéria previdenciária, seja no que se refere ao regime geral da previdência (arts. 201 e 202), seja no que atine ao regime próprio dos servidores públicos (art. 40), possui acepção de delineadores gerais, medidas amplas, quase sempre de caráter financeiro, que buscam delimitar, caracterizar e garantir o equilíbrio e a sustentabilidade a longo prazo do regime de previdência contributivo e solidário. É com tal significado que foi tratado no caput do art. 40. Mais ainda, no § 12 do mesmo artigo, com redação dada pela EC n. 20, restou estabelecido que o regime de previdência próprio dos servidores públicos deverá observar, no que couber, os requisitos e os critérios fixados para o regime geral de previdência social.

10.3. Se não bastassem tais constatações que indicam a amplitude do significado do termo ‘critérios’, muito além de se referir apenas à forma de cálculo dos proventos de aposentadoria, vale também trazer a colação trecho do art. 1º da Lei n. 9.717, de 27 de novembro de 1998, que cuida das regras gerais para organização e funcionamento do regime próprio de previdência dos servidores públicos:

‘Art. 1º Os regimes próprios de previdência social dos servidores públicos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, dos militares dos Estados e do Distrito Federal deverão ser organizados, baseados em normas gerais de contabilidade e atuária, de modo a garantir o seu equilíbrio financeiro e atuarial, observados os seguintes critérios:

I – realização de avaliação atuarial inicial e em cada balanço utilizando-se parâmetros gerais, para a organização e revisão do plano de custeio e benefícios;

II – financiamento mediante recursos provenientes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios e das contribuições do pessoal civil e militar, ativo, inativo e dos pensionistas, para os seus respectivos regimes;

III – as contribuições e os recursos vinculados ao Fundo Previdenciário da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios e as contribuições do pessoal civil e militar, ativo, inativo, e dos pensionistas, somente poderão ser utilizadas para pagamento de benefícios previdenciários dos respectivos regimes, ressalvadas as despesas administrativas estabelecidas no art. 6º, inciso VIII, desta Lei, observado os limites de gastos estabelecidos em parâmetros gerais;

IV – cobertura de um número mínimo de segurados, de modo que os regimes possam garantir diretamente a totalidade dos riscos cobertos no plano de benefícios, preservando o equilíbrio atuarial sem necessidade de resseguro, conforme parâmetros gerais;

V – cobertura exclusiva a servidores públicos titulares de cargos efetivos e a militares, e a seus respectivos dependentes, de cada ente estatal, vedado o pagamento de benefícios, mediante convênios ou consórcios entre Estados, entre Estados e Municípios e entre Municípios;

VI – pleno acesso dos segurados às informações relativas à gestão do regime e participação de representantes dos servidores públicos e dos militares, ativos e inativos, nos colegiados e instâncias de decisão em que os seus interesses sejam objeto de discussão e deliberação;

VII – registro contábil individualizado das contribuições de cada servidor e dos entes estatais, conforme diretrizes gerais;

VIII – identificação e consolidação em demonstrativos financeiros e orçamentários de todas as despesas fixas e variáveis com pessoal inativo civil, militar e pensionistas, bem como dos encargos incidentes sobre os proventos e pensões pagos;

IX – (…);

X – (…);

XI – vedação de inclusão nos benefícios, para efeito de percepção destes, do abono de permanência de que tratam o § 19 do art. 40 da Constituição Federal, o § 5o do art. 2o e o § 1o do art. 3o da Emenda Constitucional n. 41, de 19 de dezembro de 2003’. (grifo do autor)

10.4. Percebe-se, portanto, que a acepção ao termo ‘critérios’, consoante disposição do § 4º do art. 40 da CF/1988 é a mais ampla possível, longe de significar forma de cálculo dos proventos de aposentadoria. Tal conclusão impossibilita que prospere a tese dos interessados de que àqueles beneficiados pela aposentadoria especial da LC n. 51 não se aplicam os §§ 1º, 3º e 17 do art. 40 da CF. Em outras palavras, ao ser recebida a LC n. 51 pela CF e por suas emendas posteriores, teve ela que se amoldar ao regramento constitucional vigente, ficando aqueles beneficiários por ela regidos sujeitos aos ditames referentes à forma de se calcular os proventos de aposentadoria estabelecida na Carta Maior, cabendo apenas à norma de índole constitucional estabelecer regras excepcionais no que se refere a forma de cálculo, a exemplo dos artigos 6º da EC 41 e 3º da EC 47.

10.5. É de se destacar que a LC n. 51/1985 traz requisitos mais benéficos para aposentação dos servidores que especifica, essencialmente, em razão da atividade de risco que constitui a atuação policial. A expressão ‘proventos integrais’ ali mencionada refere-se à proporcionalidade máxima do valor devido a título de proventos de aposentadoria. Tal valor deverá ser calculado em razão da data de implemento dos requisitos para a inativação, nos termos do item 9.1.3 do Acórdão n. 582/2009 – TCU – Plenário.

Ante o exposto, entendo por improcedentes os argumentos trazidos pelos interessados para, no mérito, acompanhar a proposta de encaminhamento lançada à fl. 287.”

  1. Às fls. 299/327 e 328/356 do volume 1, o Coordenador-Geral de Recursos Humanos do Departamento de Polícia Federal apresenta dois memoriais de idêntico conteúdo, dirigidos ao Subprocurador-Geral Paulo Soares Bugarin e ao Titular da Secretaria de Fiscalização de Pessoal, nos quais reitera argumentos apresentados na peça sintetizada no item 5.3 supra e contesta o entendimento da Sefip acima transcrito, nas seguintes bases:

9.1.          o art. 40, § 4º, da Constituição prevê a fixação de requisitos e critérios diferenciados para as aposentadorias especiais;

9.2. apesar de reconhecer que o termo “critérios” refere-se a cálculos financeiros, a Sefip afirmaria que estas são apenas de caráter geral e amplo do regime previdenciário, não sendo aplicável aos cálculos dos proventos dos servidores em aposentação;

9.3. a aplicação dos critérios gerais de cálculo de proventos aos servidores policiais tornaria inócuo o preceito constitucional inserido na parte final do art. 40, § 4º, da Constituição que ressalva a aplicação de critérios diferenciados;

9.4. o art. 40 menciona que a aposentadoria dos servidores públicos obedecerá a critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial; todavia, as aposentadorias especiais não têm natureza sinalagmática, como ocorre na grande maioria das relações jurídicas, porque visam a corrigir uma distorção gerada pela natureza da prestação laboral;

9.5. o § 4º do art. 40 ressalva, por completo, a incidência dos requisitos e critérios descritos no caput daquele artigo, reconhecendo a vigência de um conjunto de regras dotado de atipicidade global.

  1. Por intermédio da peças de fls. 357/364 e 366/373 do volume 1, de igual teor, dirigidas ao Presidente do TCU e ao Titular da Sefip, a Associação Nacional dos Delegados de Polícia Federal solicita que o exame do alcance da recepção da Lei Complementar n. 51/1985 leve em consideração elementos que, em essência, não diferem dos descritos no item 5 deste Relatório. Em síntese, afirma a aplicabilidade dos institutos da integralidade (dos proventos de aposentadoria em relação à ultima remuneração do servidor na ativa) e da paridade (revisão dos proventos sempre que ocorrer modificação geral dos vencimentos dos servidores em atividade), supostamente previsto pelas Leis ns. 51/1985 e 4.878/1965, que deveriam prevalecer sobre a Lei n. 10.887/2004 pelo fato de que o art. 40, § 4º, da Constituição Federal reservou o tratamento das aposentadorias especiais à edição de Lei Complementar.
  2. Os questionamentos descritos nos itens 10 e 11 não são examinados, no mérito, pelo Auditor Federal de Controle Externo, ao fundamento de não terem sido produzidos pelo órgão concedente das aposentadorias que ora se examinam e por não se referirem especificamente aos atos de concessão reunidos neste processo, o qual reitera sua proposta anterior (fl. 365, vol. 1).
  3. Não obstante, o Titular da Unidade Especializada, novamente invocando o formalismo moderado que rege a processualística nesta Corte de Contas, bem como a juridicidade dos elementos apresentados pelos interessados, revê seu posicionamento anterior de modo a considerar aplicáveis os preceitos contidos na Lei Complementar n. 51/1985 e na Lei n. 4.878/1965, assegurando aos servidores policiais proventos de aposentadoria calculados com base na última remuneração percebida na atividade, com aplicação da regra de paridade, por força de expressa disposição legal ainda vigente. Transcrevo integralmente a contribuição prestada pelo Secretário (fls. 374/376, vol. 1):

“2. Retornam os autos a esta Sefip em razão de nova documentação acostada pelo Departamento da Polícia Federal (fls. 299/364), após instrução de mérito desta unidade técnica, em que são questionados, entre outros, pontos da instrução lavrada às fls. 289/295 dos autos principais.

2.1. Consoante instrução de mérito à fl. 365, o Auditor da Sefip encarregado do feito, com a anuência do Sr. Gerente de Divisão, manteve seu entendimento inicial (fls. 283 a 287) em razão de que a argumentação colacionada não deveria ser analisada por ter sido produzida por outro Órgão que não a Polícia Rodoviária Federal, cujos atos de aposentadoria agora se apreciam, assim como pelo fato de que, mesmo se procedendo à análise dos elementos trazidos, não seriam eles suficientes para alteração da proposta de encaminhamento original (fls. 283 a 287).

  1. Em razão do princípio do formalismo moderado, que regra a atuação desta Corte de Contas, entendo que a referida documentação pode ser recebida e passar a integrar os presentes autos. Vale destacar que os documentos trazidos são, em parte, semelhantes àqueles já colacionados às folhas 178/254 dos autos principais.
  2. De forma resumida, os argumentos sustentados pelos interessados e ainda não apreciados nas peças instrutivas anteriores são os seguintes:

4.1.          o art. 40 da CF de 1988, com a redação atualizada pelas emendas constitucionais que se sucederam, prevê a existência de dois regimes jurídicos de aposentadorias dos servidores públicos: o comum, previsto em seu § 1º, e o especial, previsto na regra de excepcionalidade do § 4º; no caso em análise, as aposentadorias dos policiais se enquadram no inciso II do referido § 4º, como sendo de regime especial;

4.2. a regra de excepcionalidade do § 4º alcança a inteireza do art. 40 da CF de 1988, e não apenas o regime referido em seus §§ 1º e 3º; é dizer que tal regra de exceção está a se referir a um regime diverso daquele estabelecido pelo art. 40 da CF de 1988;

4.3. a LC n. 51/1985 garante a integralidade dos proventos de aposentadoria dos servidores policiais e a Lei n. 4.878/1965, em seu art. 38, letra a, estipula a paridade entre os servidores ativos e inativos;

4.3.1.a Lei n. 4.878/1965, apesar de lei ordinária, foi recepcionada pela ordem Constitucional estabelecida em 1988, pelo seu conteúdo, como norma de caráter complementar, a exemplo do que ocorreu com o Código Tributário Nacional, estando em plena vigência;

4.4.Assim, o regime tratado pelo art. 40 da CF de 1988 é regulamentado pela Lei 10.887/2004, e o regime especial e excepcional, disposto no § 4º do mesmo artigo, é regrado pela LC n. 51/1985 e pela Lei Ordinária n. 4.878/1965, recepcionada pela Ordem Constitucional de 1988 como lei complementar em razão de seu conteúdo.

  1. De início, reitero os argumentos dispostos às fls. 289 a 295 dos autos principais como peça instrutiva a enfrentar questões até então apresentadas pelos interessados. Contudo, pontos não devidamente tratados na instrução de mérito retromencionada foram colacionados e trazidos a relevo, fato que está a merecer nova apreciação por parte desta unidade instrutiva.
  2. O primeiro ponto tratado cinge-se ao escopo de alcance da regra de excepcionalidade disposta no § 4º do art. 40 da CF de 1988. Alegam os interessados que a exceção se refere a todo o regime disposto no art. 40 da Constituição da República.

6.1. De fato, em leitura do dispositivo mencionado, verifica-se que é vedada a adoção de requisitos e critérios diferenciados para a concessão de aposentadoria aos abrangidos pelo regime de que trata o art. 40 da CF de 1988.

6.2. Como regime de previdência dos servidores públicos, o art. 40 prevê os requisitos para a concessão dos benefícios previdenciários, § 1º para aposentadorias e § 7º para pensões por morte, os critérios para sustentabilidade do regime, que se referem ao equilíbrio financeiro e atuarial, a forma de cálculo desses benefícios, §§ 3º e 17 no que se refere à aposentadoria e § 7º no que atine às pensões, bem como o modo de atualização dos benefícios concedidos, estabelecido no § 8º. Tais dispositivos constitucionais foram devidamente regulamentados pelas Leis 9.717/1998 e 10.887/2004.

6.3. Desse modo, forçosa é a conclusão de que regime diverso àquele estabelecido pelo art. 40 da CF/1988 deve ser tal que estabeleça, também, de forma autônoma, os requisitos, os critérios, as formas de cálculo e de atualização dos benefícios concedidos sob sua égide, in casu, a regra de excepcionalidade do § 4º do mesmo artigo, que prevê regramento diverso e excepcional apenas no que se refere aos benefícios de aposentadoria.

6.4. Nesse ponto, socorre em favor dos interessados o disposto na LC n. 51/1985, que estabelece os requisitos de concessão dos benefícios de aposentadoria e sua forma de cálculo e o disposto na Lei 4.878/1965, que cuida, entre outros, da forma de atualização desses benefícios, garantindo paridade entre ativos e inativos. A LC n. 51 foi, consoante já decidido pelo TCU, recepcionada pela CF de 1988 e posteriores emendas constitucionais. Já a Lei 4.878/1965, (Estatuto dos Policiais Civis da União e do Distrito Federal), no que se refere ao seu art. 38, consoante informado pelos interessados, encontra-se em plena vigência, sendo recepcionada pela nova Ordem Constitucional de 1988 como lei complementar em razão de seu conteúdo.

6.5. Questão a ser debatida trata da vigência ou não da Lei 4.878/1965, em especial, no que se refere ao seu art. 38, em razão de novos normativos legais aprovados após sua edição, seja de hierarquia constitucional ou de lei ordinária, ou mesmo em função de decisões dos Tribunais Superiores que possam afetar a eficácia do mencionado dispositivo legal.

6.5.1. Relativamente ao primeiro ponto, não foi encontrado normativo que promovesse alteração expressa do disposto no art. 38 da Lei 4.878. É o que se depreende da análise do texto atualizado da referida Lei, texto este obtido no site da Presidência da República, que mantém histórico da legislação vigente no país.

6.5.2. No que se refere a decisões dos Tribunais Superiores, após realizada pesquisa sistemática na jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça (STJ) e Supremo Tribunal Federal (STF), não foi verificada a existência de qualquer decisum que pudessem comprometer a eficácia do art. 38 da Lei 4.878. Contudo, algumas observações devem ser feitas.

6.5.3. A respeito da constitucionalidade do referido Estatuto dos Policiais Civis da União e do Distrito Federal, vale mencionar que o STF entendeu que a Lei Federal n. 4.878/1965 não foi integralmente recepcionada pela ordem jurídica posterior à Constituição de 1988, em especial no que se refere ao art. 43, V, VI e XXXV, conforme decidido, ainda que de forma monocrática, no RE 458555/CE, de relatoria do Ministro Cezar Peluso.

6.5.4. O STJ, por sua vez, entendeu que a Lei n. 4.878/1965 não foi revogada pela Lei n. 8.112/1990, em razão de esta ser de caráter geral e aquela se tratar de lei específica, consoante se depreende do RMS 2598/DF, de relatoria do Ministro Vicente Leal.

6.6. Nesta Corte de Contas, a questão da validade do art. 38 da Lei n. 4.878, em face da promulgação da Constituição Federal de 1988 e posteriores alterações, ainda não foi enfrentada. Entretanto, por similaridade de argumentos tratados no TC 010.598/2006-6, relativamente à validade e à recepção de norma excepcional de que trata o § 4º do art. 40 da CF/1988, in casu, da LC n. 51, argumentos estes amplamente debatidos e que culminou com a prolação do Acórdão n. 379/2009 – TCU – Plenário, entendo que o dispositivo legal aqui tratado não foi abolido pela Ordem Constitucional vigente após 1988, motivo pelo qual continua válido e eficaz.

6.7. Portanto, considerando a validade do art. 38 da Lei n. 4.878, cabe revisão de posicionamento anterior por mim adotado, disposto em instrução de fls. 289 a 295, no que se refere, especificamente, à base de cálculo sobre a qual incide a integralidade a que se refere a LC n. 51. Tal integralidade, entendida como proporcionalidade máxima calculada com base no tempo de serviço prestado pelo interessado em obter o benefício da aposentadoria, conforme já mencionado em instrução de mérito anterior, agora por força do dispositivo legal que garante a paridade entre ativos e inativos (art. 38 da Lei 4.878/1965), deve incidir sobre base de cálculo que não poderia ser outra senão aquela relacionada ao último provento percebido na atividade.

6.8. Quanto à inexistência de regra expressa que estabeleça critérios que garantam a sustentabilidade do regime de exceção disposto no § 4º do art. 40 da CF/1988 e aplicável aos servidores policiais, entendo não ser impeditiva para aplicação do mencionado regime, vez que o próprio TCU já entendeu recepcionada e aplicável a LC 51, enquanto não seja editada nova lei complementar que trate da matéria.

  1. No que toca aos argumentos levantados pelos interessados nos itens 4.3 e 4.4 foram devidamente analisados nos parágrafos precedentes.
  2. Por fim, revejo posicionamento adotado em parecer anterior, fls. 289 a 295, para concordar, em parte, com a argumentação trazida pelo Departamento de Polícia Federal, em proveito dos interessados que figuram no presente processo e, em consonância com o mencionado no item 4.4 desta instrução, constante da documentação acostada por aquele Departamento, entender que o regime especial e excepcional disposto no § 4º do art. 40 da CF/1988, no que se refere à concessão de aposentadoria, é regrado, enquanto não for editada nova lei complementar a que se faz menção no referido § 4º, pela LC n. 51/1985, e pela Lei Ordinária n. 4.878/1965, garantindo aos servidores policiais proventos de aposentadoria calculados com base na última remuneração percebida na atividade, com aplicação da regra de paridade por força de expressa disposição legal ainda vigente.

Ante o exposto, entendo por procedentes, parcialmente, os argumentos trazidos pelo Departamento de Polícia Federal, em proveito dos interessados que figuram no presente processo para, no mérito, divergir, em parte, da proposta formulada pelo Sr. Auditor e aquiescida pelo Sr. Gerente de Divisão, ambos desta Sefip, lançada às fls. 283 a 287, e propor a legalidade dos atos de fls. 07/11, 22/26, 32/36, 67/71, 72/76, 82/86 e 87/91.”

  1. No arrazoado de fls. 377/406 (vols. 1 e 2), em sua quase totalidade, o Coordenador-Geral de Recursos Humanos da Polícia Rodoviária Federal solicita que sejam avaliados fundamentos jurídicos em tudo semelhantes aos anteriormente apresentados. A única inovação consiste em advertência doutrinária no sentido que o texto da lei não se confunde com norma, pois o direito não é separado da sua interpretação, “mas a aplicação do direito não pode se dissolver dentro de uma total imprevisibilidade” (fl. 392/393 do volume 1).
  2. Ante a inexistência de novos fatos ou fundamentos, à fl. 407 do volume 2 o Secretário da Sefip reitera a proposta de mérito constante às fls. 374/376, acima transcrita.
  3. O Ministério Público junto ao TCU, representado pelo Subprocurador-Geral Paulo Soares Bugarin, examina os argumentos apresentados pelos interessados, bem como a divergência surgida no âmbito da Sefip. No mérito, sustenta que o conceito de integralidade dos proventos contemplado pela Lei Complementar n. 51/1985 deve ser interpretado conforme a Constituição, o que implica corresponder à totalidade do valor da média das remunerações de contribuições, a qual, dependendo das contribuições do servidor, pode ser equivalente à sua última remuneração, mas nunca superior a ela. Afirma que a regra insculpida no § 3º do art. 40 da Constituição alcança, sem exceção, todos os servidores, independentemente do cargo que ocupam, tais como, exemplificativamente, magistrados, membros do Ministério Público e professores, que antes da promulgação da Emenda Constitucional n. 20/1998 aposentavam-se com a última remuneração, passaram a ter seus proventos calculados pela média das remunerações de contribuição, nos termos dos §§ 3º, 8º e 17 do art. 40 da Constituição Federal, regulamentados pela Lei n. 10.887/2004. Reproduzo excerto do referido parecer (fls. 410/420 do volume 2):

“IV

  1. De início, transcreve-se o disposto no artigo 40 da Constituição Federal:

‘Art. 40. Aos servidores titulares de cargos efetivos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, incluídas suas autarquias e fundações, é assegurado regime de previdência de caráter contributivo e solidário, mediante contribuição do respectivo ente público, dos servidores ativos e inativos e dos pensionistas, observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial e o disposto neste artigo. (Redação dada pela Emenda Constitucional n. 41, 19/12/2003)

I − por invalidez permanente, sendo os proventos proporcionais ao tempo de contribuição, exceto se decorrente de acidente em serviço, moléstia profissional ou doença grave, contagiosa ou incurável, na forma da lei; (Redação dada pela Emenda Constitucional n. 41, 19/12/2003)

II − compulsoriamente, aos setenta anos de idade, com proventos proporcionais ao tempo de contribuição; (Redação dada pela Emenda Constitucional n. 20, de 15/12/1998)

III − voluntariamente, desde que cumprido tempo mínimo de dez anos de efetivo exercício no serviço público e cinco anos no cargo efetivo em que se dará a aposentadoria, observadas as seguintes condições: (Redação dada pela Emenda Constitucional n. 20, de 15/12/1998)

  1. a) sessenta anos de idade e trinta e cinco de contribuição, se homem, e cinquenta e cinco anos de idade e trinta de contribuição, se mulher; (Redação dada pela Emenda Constitucional n. 20, de 15/12/1998)
  2. b) sessenta e cinco anos de idade, se homem, e sessenta anos de idade, se mulher, com proventos proporcionais ao tempo de contribuição. (Redação dada pela Emenda Constitucional n. 20, de 15/12/1998)
  • 2º Os proventos de aposentadoria e as pensões, por ocasião de sua concessão, não poderão exceder a remuneração do respectivo servidor, no cargo efetivo em que se deu a aposentadoria ou que serviu de referência para a concessão da pensão. (Redação dada pela Emenda Constitucional n. 20, de 15/12/1998)
  • 3º Para o cálculo dos proventos de aposentadoria, por ocasião da sua concessão, serão consideradas as remunerações utilizadas como base para as contribuições do servidor aos regimes de previdência de que tratam este artigo e o art. 201, na forma da lei. (Redação dada pela Emenda Constitucional n. 41, 19/12/2003)
  • 4º É vedada a adoção de requisitos e critérios diferenciados para a concessão de aposentadoria aos abrangidos pelo regime de que trata este artigo, ressalvados, nos termos definidos em leis complementares, os casos de servidores: (Redação dada pela Emenda Constitucional n. 47/2005)

I − portadores de deficiência; (Incluído pela Emenda Constitucional n. 47/2005)

II − que exerçam atividades de risco; (Incluído pela Emenda Constitucional n. 47/ 2005)

III − cujas atividades sejam exercidas sob condições especiais que prejudiquem a saúde ou a integridade física. (Incluído pela Emenda Constitucional n. 47/2005)

(…)

  1. Depreende-se do disposto no caput do artigo 40 e no § 1º desse artigo que restou assegurado aos servidores titulares de cargos efetivos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, regime de previdência de caráter contributivo e solidário e os proventos desses servidores serão calculados na forma dos §§ 3º e 17 do artigo 40 da CF.
  2. Os policiais, na condição de titulares de cargo efetivo da União, também foram alcançados por esse regime de previdência, logo, terão seus proventos calculados nos termos dos mencionados §§ 3º e 17. Há, portanto, um único regime de previdência do servidor público civil da União.
  3. Os requisitos e critérios que fundamentam as aposentadorias dos servidores públicos estão elencados nos incisos I, II e III do § 1º do artigo 40 da CF. No caso dos servidores portadores de deficiência ou que exerçam atividade de risco ou atividades sob condições especiais, os requisitos e critérios para a concessão da aposentadoria serão diferenciados dos demais servidores, ante a ressalva contida no § 4º do artigo 40 da CF.
  4. Sem grande esforço exegético, nota-se que a ressalva contida no § 4º do artigo 40 permite a adoção de requisitos e critérios diferenciados apenas para a concessão da aposentadoria, ou seja, para fundamentar as aposentadorias, não para o cálculo de proventos ou para a sua atualização.
  5. Por outro lado, provento é a quantia paga ao servidor inativo e provento integral significa que sobre a quantia paga ao inativo não será aplicado nenhum fator de proporcionalidade. Esse entendimento vem de longa data, conforme se extrai do seguinte excerto da Ementa no RE n. 100655-2 do STF (Min. Aldir Passarinho, Julgamento: 02/12/83):

‘(…) proventos integrais, na expressão constitucional (art. 102, I, da lei maior), não se identificam com remuneração integral, que poderá considerar-se como abrangendo tudo aquilo que o servidor vinha recebendo quando em atividade, ao ser acidentado ou ao adoecer. Há de se ter a expressão proventos integrais como significando tudo aquilo, integralmente, que pudesse o funcionário levar para a aposentadoria.(…)’

  1. O fato de a LC n. 51/1985 dispor que a aposentadoria será com proventos integrais não ressalva essas aposentadorias do disposto no § 3º do artigo 40 da CF, uma vez que a integralidade da aposentadoria, assegurada pela LC n. 51/1985, deve ser interpretada conforme a Constituição Federal, haja vista aquela ter sido recepcionada por esta, e não o contrário.
  2. Nos termos da atual redação da Constituição Federal, a integralidade dos proventos corresponde à totalidade do valor da média das remunerações de contribuição, a qual, dependendo das contribuições do servidor, pode ser equivalente à sua última remuneração, mas nunca superior a ela.
  3. Assim, as aposentadorias regidas pelo artigo 40 da Constituição Federal, e neste grupo se inserem aquelas deferidas com base no § 4º deste artigo, devem ser calculadas com base na regra do § 3º do artigo 40 da CF, que, sem exceção, alcança todos os servidores, independentemente do cargo que ocupam.
  4. Dessa forma, por exemplo, magistrados, membros do Ministério Público e professores, que antes da promulgação da EC n. 20/1998 aposentavam-se com a última remuneração e com tempo de serviço reduzido em relação aos demais servidores públicos, passaram a ter de cumprir requisitos semelhantes aos das demais carreiras do serviço público e seus proventos, a partir da EC n. 41/2003, passaram a ser calculados pela média das remunerações de contribuição, nos termos dos §§ 3º, 8º e 17 do artigo 40 da CF, regulamentados pela Lei n. 10.887/2004.
  5. Como essa alteração no cálculo dos proventos deu-se por Emenda Constitucional, não há como prevalecer nenhuma regra contrária disposta em lei complementar, pois incompatível com a Constituição Federal.
  6. Nesse ponto, rememora-se que inexiste direito adquirido a regime jurídico de servidor público, conforme pacífica jurisprudência do STF.
  7. Atualmente, a concessão de proventos equivalentes à totalidade da remuneração do cargo efetivo somente se aplica àqueles que já detinham a condição de servidores públicos na data da publicação das Emendas Constitucionais n. 41/2003 ou n. 20/1998. A concessão desse benefício faz-se mediante opção do servidor e cumprimento dos critérios e requisitos previstos no artigo 6º da EC n. 41/2003 ou no artigo 3º da EC n. 47/2005, os quais são mais rigorosos do que aqueles previstos no artigo 40 da CF. Esses dois artigos das emendas constitucionais, além do artigo 2º da EC n. 41/2003, caracterizam-se como norma de transição ao novo regime de aposentadoria instituído pelo artigo 40 da CF.
  8. Com efeito, o ideal das reformas constitucionais foi equiparar algumas regras do regime previdenciário do servidor público às do regime geral da previdência, bem como tornar a aposentadoria estatutária menos atraente ao servidor público.

V

  1. Quanto à aplicação da regra da paridade plena para o reajuste dos proventos dos servidores que reuniram os requisitos para a aposentadoria na vigência da EC n. 41/2003, com fundamento no artigo 38 da Lei n. 4.878/1965, cabem as seguintes considerações.
  2. A Lei n. 4.878/1965 dispunha sobre a aposentadoria dos policiais, nos seguintes termos:

‘Das Disposições Especiais sobre Aposentadoria

Art. 37. O funcionário policial será aposentado compulsòriamente aos 65 (sessenta e cinco) anos de idade, qualquer que seja a natureza dos serviços prestados.

Art. 38. O provento do policial inativo será revisto sempre que ocorrer:

  1. a) modificação geral dos vencimentos dos funcionários policiais civis em atividade; ou
  2. b) reclassificação do cargo que o funcionário policial inativo ocupava ao aposentar-se.

Art. 39. O funcionário policial, quando aposentado em virtude de acidente em serviço ou doença profissional, ou quando acometido das doenças especificadas no artigo 178, item III, da Lei n. 1.711, de 28 de outubro de 1952, incorporará aos proventos de inatividade a gratificação de função policial no valor que percebia ao aposentar-se.’ (destaques acrescidos)

  1. Segundo os interessados, esse dispositivo legal garantiria a paridade plena de proventos com os vencimentos dos servidores ativos.
  2. Com a devida vênia, esse dispositivo não concede esse benefício, nem nunca o concedeu.
  3. Essa norma foi editada na vigência da CF de 1946 e reproduzia a sistemática geral prevista no artigo 193 dessa Carta:

‘Art 193 – Os proventos da inatividade serão revistos sempre que, por motivo de alteração do poder aquisitivo da moeda, se modificarem os vencimentos dos funcionários em atividade.’ (destaques acrescidos)

  1. Cedo assentou-se na jurisprudência que revisar não significava equiparar, conforme entendimento do STF no RE 22302:

‘Constituição Federal, Art. 193; sua inteligência. A constituição determinou a revisão, mas não impôs a equiparação dos proventos da inatividade aos vencimentos dos funcionários em atividade quando majorados por motivo de alteração do poder aquisitivo da moeda. Ao judiciário escapa a revisão por acaso feita naqueles proventos, por não lhe competir corrigir a injustiça da lei.’ (destaques acrescidos)

  1. Além disso, a jurisprudência do STF firmou-se no sentido de que o artigo 193 da CF de 1946 não era autoexecutável e dependia de lei que fixasse o percentual de reajuste que seria estendido aos proventos dos inativos, conforme ementa dos Recursos Extraordinários ns. 28.500 e 42.430 (Embargos), transcritos a seguir, respectivamente:

         Não é auto executável o artigo 193 da Constituição Federal’.

‘Aposentadoria – A revisão de proventos prevista no art. 193 da Constituição Federal depende de lei. Embargos recebidos.

  1. Essa orientação manteve-se com a promulgação da EC n. 1/1969, cuja redação do § 1º do artigo 102 reproduziu a mesma sistemática de reajuste dos proventos.
  2. Por essa razão, as leis editadas na época, por vezes, estabeleciam índices de reajuste de aposentadorias diferenciados, a exemplo da gratificação de função policial, cujo percentual foi concedido na razão da metade aos policiais inativos, conforme artigo 2º do DL n. 2.196/1984:

                   ‘Art. 2º Aos funcionários já aposentados a incorporação da Gratificação de Função Policial far-se-á na razão da metade do percentual máximo atribuído à categoria funcional em que ocorreu a aposentadoria.’

  1. A simples menção à palavra ‘revisão’, constante da Lei n. 4.878/1965, não concedia ao policial inativo a equiparação de proventos com vencimentos, conforme se verificava naquela época, pois a revisão poderia ser feita mediante a adoção de índices inferiores àqueles deferidos aos servidores ativos.
  2. A paridade plena entre ativos e inativos somente foi deferida pela Constituição Federal de 1988, na redação original do § 4º do artigo 40:

                   ‘§ 4º Os proventos da aposentadoria serão revistos, na mesma proporção e na mesma data, sempre que se modificar a remuneração dos servidores em atividade, sendo também estendidos aos inativos quaisquer benefícios ou vantagens posteriormente concedidos aos servidores em atividade, inclusive quando decorrentes da transformação ou reclassificação do cargo ou função em que se deu a aposentadoria, na forma da lei.’ (destaques acrescidos)

  1. Note-se que a redação original do § 4º do artigo 40 da CF de 1988 detalhava como se daria a revisão das aposentadorias, a qual seria na mesma proporção e na mesma data, com a extensão aos inativos de quaisquer benefícios ou vantagens deferidos aos servidores ativos.
  2. A partir da EC n. 20/1998, a paridade plena passou a constar do § 8º do artigo 40 da CF. Com a EC n. 41/2003, alterou-se a redação desse parágrafo para os seguintes termos:

‘§ 8º É assegurado o reajustamento dos benefícios para preservar-lhes, em caráter permanente, o valor real, conforme critérios estabelecidos em lei. (Redação dada pela Emenda Constitucional n. 41, 19/12/2003).’

  1. Da mesma forma que a paridade plena aplicava-se aos policiais, por força da redação original do § 4º (posteriormente transposto para o § 8º do artigo 40 da CF), a nova redação dada ao § 8º desse artigo pela EC n. 41/2003 não poderia excluí-los.
  2. Nota-se que o § 8º, na redação dada pela EC n. 41/2003, não exige a edição de lei complementar para o reajustamento das aposentadorias, mas a de lei ordinária. Essa lei ordinária é a Lei n. 10.887/2004 que o regulamentou.
  3. A regra da paridade plena, atualmente prevista no artigo 7º da EC n. 41/2003, é aplicada apenas no reajuste de proventos de aposentadorias deferidas com fundamento no artigo 6º da EC n. 41/2003, por força do artigo 2º da EC n. 47/2005, ou no reajuste dos proventos das aposentadorias deferidas com fundamento no artigo 3º da EC n. 47/2005, por força do parágrafo único desse artigo, além do reajuste das aposentadorias relativas ao direito adquirido, previsto no artigo 3º da EC n. 41/2003 e em fruição na data dessas Emendas, conforme dispositivos legais transcritos abaixo (destaques acrescidos):

Emenda Constitucional n. 41, de 19 de dezembro de 2003

‘Art. 6º Ressalvado o direito de opção à aposentadoria pelas normas estabelecidas pelo art. 40 da Constituição Federal ou pelas regras estabelecidas pelo art. 2º desta Emenda, o servidor da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, incluídas suas autarquias e fundações, que tenha ingressado no serviço público até a data de publicação desta Emenda poderá aposentar-se com proventos integrais, que corresponderão à totalidade da remuneração do servidor no cargo efetivo em que se der a aposentadoria, na forma da lei, quando, observadas as reduções de idade e tempo de contribuição contidas no § 5º do art. 40 da Constituição Federal, vier a preencher, cumulativamente, as seguintes condições:

I − sessenta anos de idade, se homem, e cinquenta e cinco anos de idade, se mulher;

II − trinta e cinco anos de contribuição, se homem, e trinta anos de contribuição, se mulher;

III − vinte anos de efetivo exercício no serviço público; e

IV − dez anos de carreira e cinco anos de efetivo exercício no cargo em que se der a aposentadoria.

Parágrafo único (Revogado pela Emenda Constitucional n. 47, de 2005)

Art. 7º Observado o disposto no art. 37, XI, da Constituição Federal, os proventos de aposentadoria dos servidores públicos titulares de cargo efetivo e as pensões dos seus dependentes pagos pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios, incluídas suas autarquias e fundações, em fruição na data de publicação desta Emenda, bem como os proventos de aposentadoria dos servidores e as pensões dos dependentes abrangidos pelo art. 3º desta Emenda, serão revistos na mesma proporção e na mesma data, sempre que se modificar a remuneração dos servidores em atividade, sendo também estendidos aos aposentados e pensionistas quaisquer benefícios ou vantagens posteriormente concedidos aos servidores em atividade, inclusive quando decorrentes da transformação ou reclassificação do cargo ou função em que se deu a aposentadoria ou que serviu de referência para a concessão da pensão, na forma da lei.’

Emenda Constitucional n. 47, de 5 de julho de 2005

‘Art. 2º Aplica-se aos proventos de aposentadorias dos servidores públicos que se aposentarem na forma do caput do art. 6º da Emenda Constitucional n. 41, de 2003, o disposto no art. 7º da mesma Emenda.

Art. 3º Ressalvado o direito de opção à aposentadoria pelas normas estabelecidas pelo art. 40 da Constituição Federal ou pelas regras estabelecidas pelos arts. 2º e 6º da Emenda Constitucional nº 41, de 2003, o servidor da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, incluídas suas autarquias e fundações, que tenha ingressado no serviço público até 16 de dezembro de 1998 poderá aposentar-se com proventos integrais, desde que preencha, cumulativamente, as seguintes condições:

I − trinta e cinco anos de contribuição, se homem, e trinta anos de contribuição, se mulher;

II − vinte e cinco anos de efetivo exercício no serviço público, quinze anos de carreira e cinco anos no cargo em que se der a aposentadoria;

III − idade mínima resultante da redução, relativamente aos limites do art. 40, § 1º, inciso III, alínea ‘a’, da Constituição Federal, de um ano de idade para cada ano de contribuição que exceder a condição prevista no inciso I do caput deste artigo.

Parágrafo único. Aplica-se ao valor dos proventos de aposentadorias concedidas com base neste artigo o disposto no art. 7º da Emenda Constitucional n. 41, de 2003, observando-se igual critério de revisão às pensões derivadas dos proventos de servidores falecidos que tenham se aposentado em conformidade com este artigo.’

  1. Tanto o artigo 2º quanto o parágrafo único do artigo 3º da EC n. 47/2005 e o artigo 7º da EC n. 41/2003 não se reportam às aposentadorias deferidas com base no § 4º do artigo 40 da CF, dessa forma, inexiste fundamento jurídico que assegure o reajuste de proventos pela regra da paridade plena aos policiais que reuniram os requisitos para aposentadoria na vigência da EC n. 41/2003. A eles, portanto, deve ser aplicada a regra geral prevista no § 8º do artigo 40 da CF, regulamentado pela Lei n. 10.887/2004.

VI

  1. O vácuo jurídico surgido pela inércia na regulamentação do § 4º do artigo 40 da CF parece que será, finalmente, equacionado.
  2. O Poder Executivo, diante da competência a ele conferida pelo artigo 61, § 1º, inciso II, alínea c, da CF, encaminhou ao Congresso Nacional projeto de Lei Complementar n. 554/2010 que regulamenta a aposentadoria prevista no § 4º, inciso II (atividade de risco) da Constituição Federal, com a seguinte redação (destaques acrescidos):

Projeto de Lei Complementar n. 554/2010

Regulamenta o inciso II do § 4º do art. 40 da Constituição, que dispõe sobre a concessão de aposentadoria especial a servidores públicos que exerçam atividade de risco.

O CONGRESSO NACIONAL decreta:

Art. 1º A concessão de aposentadoria especial, de que trata o inciso II do § 4º do art. 40 da Constituição, ao servidor público titular de cargo efetivo da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios que exerça atividade de risco fica regulamentada nos termos desta Lei Complementar.

Art. 2º Para os efeitos desta Lei Complementar, considera-se atividade que exponha o servidor a risco contínuo:

I − a de polícia, relativa às ações de segurança pública, para a preservação da ordem pública ou da incolumidade das pessoas e do patrimônio público, exercida pelos servidores referidos nos incisos I a IV do art. 144 da Constituição; ou

II − a exercida no controle prisional, carcerário ou penitenciário e na escolta de preso.

Art. 3º O servidor a que se refere o art. 2º fará jus à aposentadoria ao completar:

I − vinte e cinco anos de efetivo exercício em atividade de que trata o art. 2o;

II − cinco anos no cargo efetivo em que se dará a aposentadoria;

III − trinta anos de tempo de contribuição; e

IV − cinquenta e cinco anos de idade, se homem, e cinquenta anos, se mulher.

Parágrafo único. Aplica-se o disposto nos §§ 2º, 3º, 8º e 17 do art. 40 da Constituição às aposentadorias especiais concedidas de acordo com esta Lei Complementar.

Art. 4º Para os fins desta Lei Complementar, será considerado como tempo efetivo de atividade de risco, além do previsto no art. 2º:

I − férias;

II − licença por motivo de acidente em serviço ou doença profissional;

III − licença gestante, adotante e paternidade;

IV − ausência por motivo de doação de sangue, alistamento como eleitor, participação em júri, casamento e falecimento de pessoa da família; e

V − deslocamento para nova sede.

Parágrafo único. Não será considerado como tempo efetivo de atividade sob condições de risco o período em que o servidor não estiver no exercício de atividades integrantes das atribuições do cargo.

Art. 5º O disposto nesta Lei Complementar não implica afastamento do direito de o servidor se aposentar segundo as regras gerais.

Art. 6º São válidas as aposentadorias concedidas até a entrada em vigor desta Lei Complementar com base na Lei Complementar n. 51, de 20 de dezembro de 1985, ou em leis de outros entes da federação, desde que atendidas, em qualquer caso, as exigências mínimas constantes da referida Lei Complementar n. 51, de 1985.

  • 1º As aposentadorias de que trata o caput e as pensões decorrentes terão os cálculos revisados para serem adequados aos termos das normas constitucionais vigentes quando da concessão.
  • 2º Na hipótese do § 1º, não haverá diferença remuneratória retroativa ou redução do valor nominal da aposentadoria ou da pensão concedida.

Art. 7º Esta Lei Complementar entra em vigor na data de sua publicação.

Art. 8º Fica revogada a Lei Complementar n. 51, de 20 de dezembro de 1985.’

  1. A mencionada proposta estabelece a aplicação dos §§ 3º e 8º do artigo 40 da CF para o cálculo e reajuste dos proventos, bem como a revisão das aposentadorias e das pensões para adequá-las aos termos das normas constitucionais.
  2. Vê-se do projeto de Lei Complementar enviado ao Congresso Nacional que o entendimento dos interessados encontra-se equivocado, pois a nova norma, se for aprovada conforme texto enviado ao Congresso Nacional, estará em consonância com este parecer.

VII

  1. Quanto à contagem ficta de tempo de serviço, rememora-se que a Lei n. 3.313/1957 exigia, para fins de aposentadoria com proventos integrais, o cumprimento do requisito de 25 anos de serviço em atividade estritamente policial. Essa norma, por ser ordinária e por fixar regras distintas daquelas estabelecidas pela Constituição Federal de 1969, tornou-se com ela incompatível.
  2. A LC n. 51/1985, editada nos termos do artigo 103 da Constituição Federal de 1969, estabeleceu, como requisito para aposentadoria voluntária, o cumprimento de 30 (trinta) anos de serviço, desde que 20 (vinte) anos de exercício fossem em cargo de natureza estritamente policial. Para regularizar a situação daqueles que se aposentaram até a sua vigência, com base nas Leis ns. 3.313/1957 e 4.878/1965, estabeleceu:

‘Art. 2º Subsiste a eficácia dos atos de aposentadoria expedidos com base nas Leis ns. 3.313, de 14 de novembro de 1957, e 4.878, de 3 de dezembro de 1965, após a promulgação da Emenda Constitucional n. 1 de 17 de outubro de 1969.’

  1. O requisito de tempo de serviço para fins de aposentadoria, portanto, foi majorado por força da Constituição Federal de 1969 e da lei complementar. Nessas normas não há nenhuma determinação para a contagem ponderada do tempo de serviço prestado sob a égide da legislação anterior. Desse modo, e como não há direito adquirido a regime jurídico, conforme iterativa jurisprudência do STF, não há se falar em direito adquirido à contagem ficta de tempo de serviço prestado durante a vigência da Lei n. 3.313/1957. Nesse sentido, citam-se os Acórdãos ns. 2.936/2007-1ª Câmara e 4.262/2009-2ª Câmara.

VIII

  1. Por fim, concorda-se com a análise empreendida pelo Sr. Auditor da Sefip (fls. 283/287), à exceção do ato em favor de Nélio Fernando Lopez Diniz (fls. 87/91), uma vez que o interessado reunia os requisitos para aposentadoria com base na LC n. 51/1985 antes da promulgação da EC n. 41/2003.
  2. Pelo exposto, este representante do Ministério Público opina pela ilegalidade e recusa de registro dos atos de fls. 07/11 (Manoel Joarez Guilardi), de fls. 12/16 (Manoel José Lima Vasconcelos), de fls. 22/26 (Marco Antônio Dantas), de fls. 32/36 (Maria do Socorro Aires Paiva), de fls. 37/41 (Maria Oneide Ataíde Pina), de fls. 57/61 (Miguel Hipólito de França), de fls. 67/71 (Milton Ubiratan Rodrigues Jardim), de fls. 72/76 (Moacir Ramos), de fls. 82/86 (Nei Wilson Rodrigues Roquete) e de fls. 92/96 (Nelson Cândido Lacerda) e pela legalidade e registro das demais concessões.
  3. Alternativamente, sugere-se o sobrestamento do exame das presentes concessões até deliberação do Plenário nos autos do TC n. 020.225/2006-7, considerando que o Ministro Valmir Campelo, por ocasião da apreciação do citado processo na Sessão de 02/03/2010, apresentou à 1ª Câmara voto revisor defendendo a necessidade de rediscussão do entendimento firmado pelo Plenário no Acórdão n. 582/2009, na parte em que se decidiu que a aplicação da Lei Complementar n. 51/1985 não afasta a incidência da regra geral relativa ao cálculo dos proventos prevista no § 3º do artigo 40 da Constituição Federal (média das remunerações).
  4. Adicionalmente, observa que foram anexados na contracapa deste processo a Nota Técnica n. 15/2010 – Ass/DGPC, o Ofício n. 004/2010 – ADEPOL/BR, os Ofícios ns. 412/2010 e 445/2010 – CRH/DGP/DPF, o Ofício n. 272/2010 – CGRH/DPRF, o Ofício n. 204/2010-ADPF e o Memorial encaminhado pelo Departamento de Polícia Rodoviária Federal. Esses documentos, em essência, reproduzem os argumentos já sintetizados neste parecer.” (destaques acrescidos pelo autor)
  5. À fl. 421 do volume 2, encontra-se pedido de informação sobre a decisão de mérito proferida nestes autos, formulada pela 3ª Vara da Justiça Federal – Seção Judiciária do Estado do Piauí.
  6. À fl. 428 do volume 2, a Coordenação de Recursos Humanos do Departamento de Polícia Federal requer a juntada do parecer do Titular da Sefip transcrito no item 12 deste Relatório (fls. 429/431 do volume 2), bem como do Voto prolatado em 02/03/2010 pelo Ministro-Revisor Valmir Campelo nos autos do processo TC-020.225/2006-7 (fls. 432/439 do volume 2). O mesmo voto revisor foi reapresentado às fls. 474/482 e 483/491 do volume 2.
  7. Reproduzo integralmente o trabalho de Sua Excelência, que propõe o aperfeiçoamento do Acórdão n. 582/2009-TCU-Plenário mediante revisão do disposto nos seus subitens 9.1.2 e 9.1.3, de modo a declarar-se a recepção integral do art. 1º da Lei Complementar n. 51/1985, inclusive no que diz respeito à base de cálculo dos proventos, e excluir a declaração de que a abrangência do dispositivo se limita ao âmbito federal:

“SUMÁRIO: PESSOAL. APOSENTADORIA. ATOS EMITIDOS COM FUNDAMENTO NA LEI COMPLEMENTAR N. 51/1985 E EDITADOS APÓS A VIGÊNCIA DA EC N. 20/1998.

APOSENTADORIA ESPECIAL DE POLICIAL AOS 30 ANOS DE SERVIÇO E COM O EXERCÍCIO MÍNIMO DE 20 ANOS EM CARGO DE NATUREZA ESTRITAMENTE POLICIAL. NOVO ENTENDIMENTO CONSUBSTANCIADO NO ACÓRDÃO N. 379/2009-TCU-PLENÁRIO. NORMA RECEPCIONADA PELA CF/1988 E EC SUBSEQUENTES.

NECESSIDADE DE REVISÃO DE PARTE DAS DISPOSIÇÕES CONTIDAS NO ACÓRDÃO N. 582/2009-TCU-PLENÁRIO, DE FORMA A TORNAR INSUBSISTENTES OS COMANDOS DOS SEUS ITENS 9.1.3 (INCIDÊNCIA DA REGRA GERAL RELATIVA AO CÁLCULO DOS PROVENTOS, CONSIDERADA A MÉDIA ARITMÉTICA DAS MAIORES

REMUNERAÇÕES) E 9.1.2 (APLICAÇÃO EXCLUSIVA AOS SERVIDORES FEDERAIS). LEGALIDADE DOS ATOS QUE GUARDAM CONFORMIDADE COM O NOVO ENTENDIMENTO DO TCU. ILEGALIDADE DAS DEMAIS CONCESSÕES, EM FACE DA CONTAGEM PONDERADA DE TEMPO DE SERVIÇO PRESTADO SOB A ÉGIDE DA LEI N. 3.313/1957.

  1. Conforme o entendimento firmado pelo Tribunal, mediante o Acórdão n. 379/2009-TCU-Plenário, a Lei Complementar n. 51/1985 foi recepcionada pela Constituição Federal de 1988, bem assim pelas Emendas Constitucionais ns. 20/1998, 41/2003 e 47/2005, continuando, por conseguinte, válida e eficaz, enquanto não for ab-rogada, derrogada ou modificada por nova lei complementar federal, subsistindo, portanto, a regra de previsão de aposentadoria especial de policial aos 30 anos de serviço e com o exercício mínimo de 20 anos em cargo de natureza estritamente policial.
  2. Uma vez reconhecido pela Corte de Contas que tal mandamento legal (LC n. 51/1985) foi totalmente recepcionado pela CF/1988 e alterações posteriores (cf. Acórdão n. 379/2009-TCU-Plenário), e constando no seu art. 1º, inciso I, que o policial tem direito à aposentadoria com proventos integrais após 30 anos de serviço, desde que conte pelo menos 20 anos de exercício em cargo de natureza estritamente policial, impõe-se admitir não caber na espécie a incidência da regra geral prevista no § 3º do art. 40 da Lei Maior (cálculo dos proventos pela média das remunerações).
  3. É ilegal a contagem ponderada de tempo de serviço prestado sob a égide da Lei n. 3.313/1957 se o servidor não reunia, à época da vigência desse normativo, as condições para a aposentação.

VOTO REVISOR

Após pedido de vista por mim formulado (art. 112 do RI), apreciam-se os atos de aposentadoria em favor dos interessados supracitados, ex-servidores do Departamento de Polícia Federal.

  1. Inicialmente, lembro que a remessa do feito à deliberação do Tribunal Pleno ocorreu por aprovação da Primeira Câmara, na sessão de 02/03/2010, a partir de iniciativa deste revisor, com a aquiescência do relator, em face da relevância da matéria, nos termos do art. 17, § 1º, do Regimento Interno.
  2. Por oportuno, destaco a qualidade do voto do relator, Ministro-Substituto Augusto Sherman Cavalcanti, que, com o habitual cuidado, zelo e profundidade, submete a este colegiado proposta de acórdão relativamente às concessões reunidas no presente processo.
  3. Ocorre que temos aqui o exame de atos alcançados por entendimento firmado em sessão do Plenário e cuja revisão ora se impõe, com as vênias de estilo.
  4. Refiro-me às aposentadorias em favor de Bauer de Oliveira Andrade, Carlos Marcelo Silva Rodrigues e Maria Efigênia Gonçalves, as quais, além da questão relativa à contagem ponderada de tempo de serviço, tiveram ainda contra elas o problema do desatendimento da compreensão manifestada pelo TCU, em sede de consulta, no Acórdão n. 582/2009-TCU-Plenário, nos seguintes termos:

‘VISTOS, relatados e discutidos estes autos de consulta, ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Plenária, com fulcro no inciso XVII e § 2º do art. 1º da Lei n.8.443/1992, c/c inciso IV do 264 do Regimento Interno, em:

9.1. conhecer da presente consulta para esclarecer o consulente que:

9.1.1. o Tribunal de Contas da União firmou entendimento no sentido de que a Lei Complementar n. 51/1985 foi recepcionada pelas EC n. 20/1998, 41/2003 e 47/2005 (Acórdão n. 379/2009, prolatado na Sessão Plenária de 11/03/2009, publicado na Ata n. 9/2009-Plenário);

9.1.2. o entendimento consubstanciado no Acórdão n. 379/2009-Plenário aplica-se exclusivamente aos servidores públicos federais e não abrange os policiais das diversas unidades da federação;

9.1.3. a aplicação da Lei Complementar n. 51/1985 não afasta a incidência da regra geral relativa aos cálculos dos proventos insculpida no § 3° do art. 40 da Constituição Federal, salvo para os policiais que implementaram os requisitos legais de inativação até 19/02/2004, véspera da publicação da Medida Provisória n. 167/2004, convertida na Lei n. 10.887/2004;’ (o destaque é do Revisor).

  1. Com a diretriz constante do item 9.1.3 antes transcrito, o Tribunal, não obstante reconhecer a recepção da Lei Complementar n. 51/1985 pela vigente Constituição Federal (§ 4º do art. 40), entendeu que a sua aplicação não afasta o alcance de outro dispositivo constitucional, no caso, o § 3º do mesmo art. 40, in verbis:

‘Art. 40. (…)

  • 3º Para o cálculo dos proventos de aposentadoria, por ocasião da sua concessão, serão consideradas as remunerações utilizadas como base para as contribuições do servidor aos regimes de previdência de que tratam este artigo e o art. 201, na forma da lei. (Redação dada pela Emenda Constitucional n. 41, 19/12/2003).’
  1. Com efeito, tivemos a partir de então o posicionamento desta Casa, no sentido de que, exceto nas situações ali ressalvadas, caberia exigir-se a observância da Lei n. 10.887/2004, que regulamentou o disposto no sobredito § 3º do art. 40 da CF, estabelecendo que:

‘Art. 1º No cálculo dos proventos de aposentadoria dos servidores titulares de cargo e fetivo de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, incluídas suas autarquias e fundações, previsto no § 3º do art. 40 da Constituição Federal e no art. 2º da Emenda Constitucional n. 41, de 19 de dezembro de 2003, será considerada a média aritmética simples das maiores remunerações, utilizadas como base para as contribuições do servidor aos regimes de previdência a que esteve vinculado, correspondentes a 80% (oitenta por cento) de todo o período contributivo desde a competência julho de 1994 ou desde a do início da contribuição, se posterior àquela competência.’

  1. Em primeiro plano, é exatamente sobre tal orientação daqui emanada (cálculo dos proventos pela média das remunerações) que pretendo seja o Plenário novamente instado a se pronunciar, dado que não consegui extrair da deliberação que serviu de base àquela indicação (Acórdão n. 379/2009-TCU-Plenário) a intelecção restritiva revelada no conteúdo normativo em referência (item 9.1.3).
  2. Até porque, nos termos em que está colocada, a linha de procedimento ali exigida nega, de forma reflexa, a própria eficácia que o Tribunal reconheceu à Lei Complementar n. 51/1985, em prejuízo da práxis de interpretação harmônica e teleológica do Texto Constitucional.
  3. Evidentemente, não há como aceitar que uma norma (§ 4º do art. 40) autorize determinado direito e outra de igual hierarquia (§ 3º também do art. 40) venha a inviabilizar o exercício desse mesmo direito. Daí a exigência, no caso em tela, de ajuizamento conforme a Constituição, de modo a harmonizar os seus comandos, ponderando-se os valores intrínsecos na circunstância, com a preservação da necessária simetria.
  4. Como se sabe, o aludido Acórdão n. 379/2009-TCU-Plenário tem a seguinte redação:

‘VISTOS, relatados e discutidos estes autos que tratam de Incidente de Uniformização de Jurisprudência acolhido por esta 2ª Câmara na Sessão de 26/8/2008, em face de dissenso suscitado entre as deliberações desta Corte, no tocante à incompatibilidade ou conflito da Lei Complementar 51/1985 em relação à Constituição e suas respectivas emendas.

ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Plenária, com fulcro no art. 91 do Regimento Interno – TCU, em:

9.1. firmar o entendimento no sentido de que a Lei Complementar 51, de 1985, foi recepcionada pela Constituição Federal de 1988, e pelas Emendas Constitucionais ns. 20, de 1998, 41, de 2003, e 47, de 2005, continuando, por conseguinte, válida e eficaz, enquanto não for ab-rogada, derrogada ou modificada por nova lei complementar federal, subsistindo, portanto, a regra de previsão de aposentadoria especial de que trata a referida lei complementar;’

  1. Desse modo, à primeira vista, não percebo no comando acima reproduzido nenhuma restrição que induza ao entendimento de que a referida Lei Complementar n. 51/1985 foi recepcionada apenas parcialmente pela CF/1988 e alterações subsequentes.
  2. Ao contrário, o Tribunal procurou ser bastante claro no entendimento ali expresso, usando palavras que contêm um único sentido no direito, para deixar assentado que a mencionada LC n.

51/1985 ‘foi recepcionada pela Constituição Federal de 1988, e pelas Emendas Constitucionais ns. 20, de 1998, 41, de 2003, e 47, de 2005, continuando, por conseguinte, válida e eficaz, enquanto não for ab-rogada [revogada totalmente], derrogada [revogada parcialmente] ou modificada por nova lei complementar federal, subsistindo, portanto, a regra de previsão de aposentadoria especial de que trata a referida lei complementar”. (os destaques são do Revisor).

  1. Se é assim, vejamos então o que prescreve a dita Lei Complementar n. 51/1985, no essencial:

‘Art.1º O funcionário policia l será aposentado:

I − voluntariamente, com proveitos integrais, após 30 (trinta) anos de serviço, desde que conte, pelo menos 20 (vinte) anos de exercício em cargo de natureza estritamente policial;

II − compulsoriamente, com proventos proporcionais ao tempo de serviço, aos 65 anos (sessenta e cinco) anos de idade, qualquer que seja a natureza dos serviços prestados.’ (destaque do Revisor).

  1. É de perceber que, no contexto em que está inserida, a expressão ‘proveitos integrais’ ou ‘proventos integrais’ não pode ser assumida como mera oposição a ‘proventos proporcionais’, restando admitir tratar-se da definição que a legislação aplicável incorpora, isto é, a totalidade da

remuneração do servidor no cargo efetivo em que se der a aposentadoria.

  1. Ora, uma vez reconhecido pela Corte de Contas que tal mandamento legal foi totalmente recepcionado pela CF/1988 e alterações posteriores (cf. Acórdão n. 379/2009-TCU-Plenário), e constando no seu art. 1º, inciso I, que o policial tem direito à aposentadoria com proventos integrais após 30 anos de serviço, desde que conte pelo menos 20 anos de exercício em cargo de natureza estritamente policial, constitui evidente contradição ou despropósito exigir-se, mediante decisão subsequente (cf. Acórdão n. 582/2009-TCU-Plenário), a incidência aí da regra geral prevista no § 3º do art. 40 da Lei Maior (cálculo dos proventos pela média das remunerações).
  2. Máxime porque, nesta última deliberação (Acórdão n. 582/2009-TCU-Plenário), foi reafirmado o entendimento consagrado na primeira (Acórdão n. 379/2009-TCU-Plenário), no sentido da plena recepção da LC n. 51/1985 pelo vigente Texto Constitucional, o que demonstra não ter havido, quanto a esse aspecto, mudança de compreensão por parte do Tribunal entre um momento e outro.
  3. Reforça minha convicção o fato de o relator do acórdão paradigma (n. 379/2009-TCU-Plenário), Ministro Aroldo Cedraz, não ter deixado nenhuma dúvida sobre isso no voto condutor daquele aresto, senão vejamos:

‘8. A respeito da questão, devo enfatizar que, no voto que proferi nos autos deste processo, à época da submissão do incidente ao descortino da 2ª Câmara, apresentei os principais elementos que considerei importantes para o deslinde da matéria ora tratada, cujos principais excertos reproduzo como fundamentos deste voto:

‘3. (…) a questão em apreciação diz respeito ao julgamento procedido por esta Corte de Contas em relação a atos de concessões de aposentadoria que têm como fundamento a Lei Complementar 51/1985, a qual possibilitava a aposentadoria de policial, com proventos integrais, após 30 anos de serviço, desde que com pelo menos 20 anos de exercício em cargo de natureza estritamente policial.

(…)

  1. No entanto, conforme debatido na instrução transcrita em parte no relatório precedente, há possibilidade, sim, de se aceitar que o inciso I do art. 1º da Lei Complementar n. 51, ao permitir a aposentadoria voluntária do servidor policial, com proventos integrais, após 30 (trinta) anos de serviço, desde que conte, pelo menos 20 (vinte) anos de exercício em cargo de natureza estritamente policial, não conflita com a ressalva inserida pela Emenda Constitucional n. 20/1998 e com as normas constitucionais supervenientes, o que resulta na recepção daquela Lei Complementar pelas novas disposições constitucionais.

(…)

  1. Atenho-me, agora, ao argumento defendido pelo Ministério Público no parecer que ensejou o julgamento pela ilegalidade dos atos de aposentadoria, qual seja, o de que a LC n. 51/1985 não prevê idade mínima para a concessão da aposentadoria especial aos servidores policiais, critério que passou a ser adotado genericamente para os servidores públicos com a promulgação da EC n. 20/1998. Diferentemente do que defendia o Parquet, entendo que a não-previsão desse requisito na norma não a torna incompatível com as novas disposições constitucionais, exatamente porque o artigo 40, § 4º, da Constituição Federal continuou permitindo que lei complementar estabelecesse, não somente requisitos, como também critérios diferenciados em relação aos previstos como regra geral no texto alterado da Constituição.
  2. Nesse aspecto, manifesto concordância com o entendimento da AGU, de que pela redação aberta desse novo § 4º do artigo 40 da Carta Federal, os critérios presentes no texto constitucional poderiam inclusive ser ignorados por essa lei complementar, como ocorre com a LC n. 51/1985, que não elege, validamente, enquanto estiver em vigor, o critério da idade mínima como fator a ser considerado para a concessão da aposentadoria aos policiais.

(…)

  1. Ou seja, a interpretação mais consentânea com a vacatio legis deve ser no sentido de procurar vislumbrar qual a finalidade da ressalva inserida no texto maior. Nesse aspecto, é coerente firmar entendimento de que nos termos do § 4º do art. 40 da Constituição Federal de 1988, com a redação da Emenda Constitucional n. 20, de 1998, a lei complementar ali prevista poderá adotar requisitos e critérios diferenciados para a concessão de aposentadoria aos servidores públicos, nesse aspecto, há lei complementar em vigor dando tratamento diferenciado às atividades cujas condições de trabalho põem em risco a integridade física do servidor, qual seja, a Lei Complementar 51/1985.

(…)

  1. Registro, ainda, que a instrução reproduzida no relatório precedente informa a existência do Mandado de Segurança 26.165 contra atos da 2ª Câmara do Tribunal de Contas da União, consubstanciados nos Acórdãos TCU 2.177/2006 e 2.178/2006. No mencionado decisum, o Ministro Eros Grau, do Supremo Tribunal Federal, ao apreciar o Mandado de Segurança, proferiu o entendimento de que a Constituição do Brasil, desde sua redação original, admite a adoção, por meio de lei complementar, de requisitos e critérios diferenciados para concessão de aposentadoria aos servidores públicos que exerçam atividades perigosas e que a EC 20/1998 não afastou essa possibilidade, mantida na EC 47/2005.

Sendo assim, o art. 1º, I, da LC n. 51/1985 [ressalte-se: todo o art. 1º, inciso I] foi recebido pela Constituição do Brasil, bem como pelas emendas que alteraram a matéria. (…)

  1. Usando essa via, restou indubitável que a atividade policial enquadra-se na ressalva inserta no § 4º do art. 40 da Constituição Federal de 1988, com a redação da Emenda Constitucional n. 20, de 1998, nos termos regulados pela Lei Complementar n. 51, de 1985. (…)
  2. Desse modo, proponho a uniformização do tratamento a ser conferido aos servidores policiais no sentido de manter as regras [note-se: todas as regras] de aposentadoria especial discriminadas na Lei Complementar 51/1985, firmando, ainda, o entendimento de que a Lei complementar em referência foi recepcionada pela Constituição Federal de 1988 e pelas Emendas Constitucionais 20, de 1998; 41, de 2003; e 47, de 2005, continuando, por conseguinte, válida e eficaz, enquanto não for ab-rogada, derrogada ou modificada por nova lei complementar federal.” (os destaques e os comentários intratexto são do revisor).
  3. É dizer, a própria Constituição fornece o substrato jurídico para o encaminhamento aqui aprovado, ao estabelecer que:

‘Art. 40 (…)

  • 4º É vedada a adoção de requisitos e critérios diferenciados para a concessão de aposentadoria aos abrangidos pelo regime de que trata este artigo, ressalvados, nos termos definidos em leis complementares, os casos de servidores: (Redação dada pela Emenda Constitucional n. 47, de 2005)

I − portadores de deficiência; (Incluído pela Emenda Constitucional n. 47, de 2005)

II − que exerçam atividades de risco; (Incluído pela Emenda Constitucional n. 47, de 2005)

III − cujas atividades sejam exercidas sob condições especiais que prejudiquem a saúde ou a integridade física.’ (Incluído pela Emenda Constitucional n. 47, de 2005) – destaques do revisor.

  1. Sabendo-se que não existem aí palavras inúteis, parece inequívoca a intenção do legislador

constitucional em excluir completamente dos parâmetros fixados para a inatividade dos servidores em geral as concessões de natureza extraordinária. Não quisesse ele excepcionar toda a disciplina das aposentadorias especiais, desnecessária seria a utilização das duas expressões distintas, isto é, requisitos e critérios diferenciados.

  1. Temos, assim, a clara indicação de que as aposentadorias ali referidas devem estar protegidas por regras excepcionais, definidas em leis complementares, seja quanto às condições para a aquisição do direito, seja quanto ao cálculo dos proventos, de modo a ser preservada a particularidade do benefício.
  2. Ou seja, a Lei Máxima abriga a possibilidade de ficarem fora da regra geral não só os requisitos, como também os critérios para concessão de aposentadoria especial, inexistindo, portanto, óbice ao benefício com proventos integrais previsto na Lei Complementar n. 51/1985.
  3. Ressalte-se que, quando a Carta Política quis excetuar da regra geral apenas os requisitos, o

fez de maneira expressa no § 5º do mesmo art. 40, para alcançar a categoria dos professores, conforme se extrai do texto abaixo:

‘Art. 40. (…)

  • 5º Os requisitos de idade e de tempo de contribuição serão reduzidos em cinco anos, em relação ao disposto no § 1º, III, a, para o professor que comprove exclusivamente tempo de efetivo exercício das funções de magistério na educação infantil e no ensino fundamental e médio.’ (Redação dada pela Emenda Constitucional n. 20, de 15/12/1998).
  1. Assim, impõe-se ter presente que o ordenamento jurídico pátrio prevê, a rigor, dois sistemas de aposentadoria para os servidores públicos: o regime geral, ordenado no § 1º do art. 40, cujo cálculo dos proventos está definido no § 3º também do art. 40, e o regime especial, de regras próprias, assentado no § 4º do mesmo artigo.
  2. E pelo critério da especialidade, a norma específica prevalece sobre a norma geral, não cabendo, portanto, no tocante aos policiais em referência, a aplicação da ordem de maior abrangência (§ 3º do art. 40) e de sua regulamentação (Lei n. 10.887/2004). Mesmo porque, sendo esta última uma lei ordinária, não poderia ela dispor sobre matéria reservada à lei complementar, sob pena de incidir no vício de inconstitucionalidade. Daí o alcance de seus dispositivos está delimitado de maneira exaustiva no art. 1º, cuja redação importa repetir:

Lei n. 10.887/2004

‘Art. 1º No cálculo dos proventos de aposentadoria dos servidores titulares de cargo efetivo de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, incluídas suas autarquias e fundações, previsto no § 3º do art. 40 da Constituição Federal e no art. 2º da Emenda Constitucional n. 41, de 19 de dezembro de 2003, será considerada a média aritmética simples das maiores remunerações, utilizadas como base para as contribuições do servidor aos regimes de previdência a que esteve vinculado, correspondentes a 80% (oitenta por cento) de todo o período contributivo desde a competência julho de 1994 ou desde a do início da contribuição, se posterior àquela competência.’ (destaques do revisor).

  1. Penso que a omissão verificada aí quanto ao § 4º do art. 40 (regime especial) não foi involuntária, mas sim resultado da interpretação de que o cálculo das aposentadorias especiais de que trata esse dispositivo (§ 4º do art. 40) está mesmo a cargo de leis complementares específicas.

27.Recorde-se que o Poder Executivo já tentou incluir, mediante medida provisória, o § 4º do art. 40 na regulamentação constante da Lei n. 10.887/2004, mas a ideia foi rejeitada na sequência pelo Congresso Nacional.

28.Falo da Medida Provisória n. 431/2008, cujo art. 171 assim dispunha:

‘Art. 171. O art. 15 da Lei n. 10.887, de 18 de junho de 2004, passa a vigorar com a seguinte redação:

‘Art. 15. Os proventos de aposentadoria e as pensões de que tratam os §§ 3º e 4º do art. 40 da Constituição Federal e art. 2º da Emenda Constitucional n. 41, de 29 de dezembro de 2003, nos termos dos arts. 1º e 2º desta Lei, serão atualizados, a partir de janeiro de 2008, nas mesmas datas e índices utilizados para fins dos reajustes dos benefícios do regime geral de previdência social.’’ (destaques do revisor).

29.Posteriormente, ao se converter na Lei n. 11.784/2008, tal regramento recebeu redação que não contempla referência ao § 4º, como se vê:

‘Art. 171. O art. 15 da Lei n. 10.887, de 18 de junho de 2004, passa a vigorar com a seguinte redação:

‘Art. 15. Os proventos de aposentadoria e as pensões de que tratam os arts. 1º e 2º desta Lei serão reajustados, a partir de janeiro de 2008, na mesma data e índice em que se der o reajuste dos benefícios do regime geral de previdência social, ressalvados os beneficiados pela garantia de paridade de revisão de proventos de aposentadoria e pensões de acordo com a legislação vigente.’’ (destaques do revisor).

30.Eis aí outra evidência de que as concessões amparadas pelo § 4º do art. 40 devem se ater às

leis complementares específicas, como orienta a Carta Magna.

31.Portanto, com a aprovação do Acórdão n. 379/2009-TCU-Plenário, o Tribunal reconheceu que a Lei Complementar n. 51/1985, ao dispor sobre o regime especial dos policiais, está inserida por inteiro no plano da eficácia, uma vez em consonância com os preceitos constitucionais pertinentes, de onde se erguem seus fundamentos de validade, como norma de direito singular.

32.Vale dizer, trata-se de instrumento hábil a disciplinar a hipótese de incidência da exceção constitucional, restando admitido pelo TCU sua completa compatibilidade com o Diploma Maior, para ter garantida a permanência de sua eficácia, pelo princípio da recepção.

33.Aliás, não é outro o entendimento do Supremo Tribunal Federal, ao julgar recentemente a Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 3.817 (DJ de 03/04/2009), conforme se deduz da ementa correspondente:

‘EMENTA: Ação Direta de Inconstitucionalidade. Art. 3º da Lei Distrital n. 3.556/2005. Servidores das carreiras policiais civis cedidos à administração pública direta e indireta da União e do Distrito Federal: tempo de serviço considerado pela norma questionada como de efetivo exercício de atividade policial. Ampliação do benefício de aposentadoria especial dos policiais civis estabelecido no artigo 1º da Lei Complementar Federal n. 51, de 20/12/1985. Ação julgada procedente.

  1. Inexistência de afronta ao art. 40, § 4º, da Constituição da República, por restringir-se a exigência constitucional de lei complementar à matéria relativa à aposentadoria especial do servidor público, o que não foi tratado no dispositivo impugnado.
  2. Inconstitucionalidade formal por desobediência ao art. 21, inc. XIV, da Constituição da República que outorga competência privativa à União legislar sobre regime jurídico de policiais civis do Distrito Federal.
  3. O art. 1º [observe-se: todo o art. 1º] da Lei Complementar Federal n. 51/1985 que dispõe que o policial será aposentado voluntariamente, com proventos integrais, após 30 (trinta) anos de serviço, desde que conte pelo menos 20 anos de exercício em cargo de natureza estritamente policial foi recepcionado pela Constituição da República de 1988. A combinação desse dispositivo com o art. 3º da Lei Distrital n. 3.556/2005 autoriza a contagem do período de vinte anos previsto na Lei Complementar n. 51/1985 sem que o servidor público tenha, necessariamente, exercido atividades de natureza estritamente policial, expondo sua integridade física a risco, pressuposto para o reconhecimento da aposentadoria especial do art. 40, § 4º, da Constituição da República: inconstitucionalidade configurada.
  4. Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente.’ (os destaques e o comentário intratexto são do revisor).
  5. Essas as primeiras considerações que gostaria de trazer ao conhecimento do Plenário, visando à alteração do Acórdão n. 582/2009-TCU-Plenário, com a consequente insubsistência do seu item 9.1.3.
  6. Prevalecendo aqui o ponto de vista sustentado por este revisor, teríamos abordagem diversa da empreendida pelo relator, Ministro-Substituto Augusto Sherman Cavalcanti, relativamente às impropriedades apontadas para as aposentadorias em favor de Bauer de Oliveira Andrade, Carlos Marcelo Silva Rodrigues e Maria Efigênia Gonçalves.
  7. No caso, quanto ao cálculo dos proventos, os atos que dizem respeito a esses interessados não precisariam ser ajustados aos ditames da Lei n. 10.887/2004 (definição pela média das remunerações).
  8. Lembro que tais benefícios estão sendo questionados também em função da contagem ponderada de tempo de serviço prestado sob a égide da Lei n 3.313/1957, problema que impede o julgamento pela legalidade (à exceção do ato de Carlos Marcelo Silva Rodrigues, para o qual admite-se a legalidade, ante a exiguidade do tempo faltante), dado que os referidos inativos não reuniam, à época da vigência desse normativo, as condições para a aposentação (cf. Acórdãos ns. 3.324/2007- Primeira Câmara, 3.651/2007-Primeira Câmara, 708/2008-Primeira Câmara, entre outros).
  9. Ainda em situação de ilegalidade, em razão exclusivamente da contagem ponderada de tempo de serviço, acham-se os atos em benefício de Antonio Ciríaco Sobrinho, Antonio Pereira da Silva, Antonio Roberto Correia, José Francisco da Silva, Kilma Maria de Lima Albuquerque e Wilson Ferreira Pinna, sendo relevada idêntica constatação no que concerne às concessões em favor de Marcos Oliveira Carvalho e Rubem Souza Coelho, que assim podem ser consideradas legais, igualmente pela exiguidade do tempo faltante.
  10. Também em condição de legalidade encontra-se a aposentadoria de Antonio Sergio Dias Botelho, visto que os pareceres precedentes não apontam nenhuma impropriedade em torno dela.
  11. Por fim, embora não diga respeito à questão suscitada no presente processo, creio seja também oportuna e pertinente reavaliação em torno da diretriz fixada no item 9.1.2 do mesmo Acórdão n. 582/2009-TCU-Plenário, que se vê:

‘9.1.2. o entendimento consubstanciado no Acórdão n. 379/2009-Plenário aplica-se exclusivamente aos servidores públicos federais e não abrange os policiais das diversas unidades da federação;’

41.Partindo-se do princípio de que a intenção aí não é dizer o óbvio – que o entendimento adotado pelo TCU, por meio do Acórdão n. 379/2009-Plenário, vincula apenas os órgãos da administração pública federal –, é forçoso extrair do texto acima reproduzido (item 9.1.2 do Acórdão n. 582/2009-Plenário) a interpretação de que a ideia é evidenciar que a Lei Complementar n. 51/1985, cuja vigência foi reconhecida pelo Tribunal, tem aplicação tão-somente em relação aos policiais federais.

42.Em sendo assim, é fácil perceber que o comando em tela (item 9.1.2 do Acórdão n. 582/2009-Plenário) vai além do que é possível deduzir do mencionado Acórdão n. 379/2009-Plenário.

43.É que a análise levada a efeito pelo Tribunal e que resultou naquele aresto (Acórdão n. 379/2009-Plenário) não cuidou da abrangência ou limitação que acabou por constar do dispositivo antes transcrito (item 9.1.2 do Acórdão n. 582/2009-TCU-Plenário). Como visto, ao examinar tal matéria, a preocupação da Corte de Contas foi apenas com a recepção ou não da Lei Complementar n. 51/1985 pelas normas constitucionais em vigor.

44.Da mesma forma, os julgados do STJ (RMS 21176/PR, RMS 19186/RS, RMS 15527/SC, RMS 14979/SC) indicados como base para a conclusão constante do discutido item 9.1.2 do Acórdão n. 582/2009-TCU-Plenário não induzem à ilação ali inserida, visto que eles também se restringem ao aspecto da recepção ou não da LC n. 51/1985 pelos vigentes preceitos da Lei Fundamental.

45.Por outro lado, não é demais repetir que a Lei Complementar em referência (n. 51/1985) decorre do estipulado no § 4º do art. 40 da CF. Logo, até mesmo por uma questão de técnica legislativa, ‘a matéria tratada no parágrafo deve estar intimamente interligada à de que se ocupa o artigo’, conforme a lição de Kildare Gonçalves Carvalho (in Técnica Legislativa, 2ª edição, Editora Del Rey, 2000, p. 78).

46.Isto é, tal LC responde a uma exigência estabelecida no § 4º do art. 40, cujo atendimento deve estar associado e em harmonia com as causas primárias que informam a cabeça do mesmo art. 40, o que induz à conclusão de que ela (a LC n. 51/1985) alcança os servidores das diversas esferas de governo, senão vejamos:

‘Art. 40. Aos servidores titulares de cargos efetivos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, incluídas suas autarquias e fundações, é assegurado regime de previdência de caráter contributivo e solidário, mediante contribuição do respectivo ente público, dos servidores ativos e inativos e dos pensionistas, observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial e o disposto neste artigo. (Redação dada pela Emenda Constitucional n. 41, 19/12/2003)

(…)

  • 4º É vedada a adoção de requisitos e critérios diferenciados para a concessão de aposentadoria aos abrangidos pelo regime de que trata este artigo, ressalvados, nos termos definidos em leis complementares, os casos de servidores: (Redação dada pela Emenda Constitucional n. 47, de 2005)

(…)

II − que exerçam atividades de risco; (Incluído pela Emenda Constitucional n. 47, de 2005)

(…).’ (o destaque é do Revisor).

47.Corrobora tal juízo a redação conferida ao art. 1º, caput, do regulamento em discussão (LC n. 51/1985), pela qual não é possível inferir que o alcance dessa norma esteja limitado aos policiais federais, conforme se lê:

Lei Complementar n. 51/1985

‘Art.1º O funcionário policial [note-se: qualquer funcionário policial] será aposentado: (…)’

48.Aliás, no tocante aos policiais civis do Distrito Federal, por exemplo, o Tribunal de Contas

do DF já reconheceu ser-lhes aplicável o disciplinamento constante da multicitada LC n. 51/1985, consoante se verifica na Decisão n. 8.021/2008, proferida nos autos do processo n. 3.572/2008, daquela origem.

49.Na mesma linha, tem-se o recente projeto de lei complementar encaminhado pelo Poder Executivo ao Congresso Nacional, mediante a Mensagem n. 63, de 19/02/2010 (PLP n. 554/2010 – Câmara dos Deputados), que disciplinará a matéria se e quando aprovado, em substituição à atual LC n. 51/1985.

50.Atento à moldura jurídica delineada no art. 40, num regime de previdência destinado aos servidores dos vários níveis de governo, o art. 1º da futura Lei Complementar diz o seguinte:

‘Art. 1º A concessão de aposentadoria especial, de que trata o inciso II do § 4º do art. 40 da Constituição, ao servidor público titular de cargo efetivo da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios que exerça atividade de risco fica regulamentada nos termos desta Lei Complementar.’

51.Então, acredito que nos cabe agora, quando estamos buscando o aperfeiçoamento do Acórdão n. 582/2009-TCU-Plenário, retirar também de sua parte dispositiva o item 9.1.2, já que a orientação nele contida, conforme aqui demonstrado, merece ser revista.

52.Há que se ter presente, ainda, que a retirada que proponho daquela limitação (item 9.1.2 do

Acórdão n. 582/2009-TCU-Plenário) não afeta em nada o encaminhamento que o assunto poderá ter nas outras unidades da federação, porquanto elas, evidentemente, devem obediência à compreensão que for revelada a respeito pelos órgãos competentes nas respectivas instâncias de governo e não ao entendimento firmado por esta Casa.

53.Temos aí, portanto, mais uma razão para que se considere desnecessária a restrição colocada quanto ao alcance da LC n. 51/1985, via item 9.1.2 do referido Acórdão n. 582/2009-TCU-Plenário.”

  1. Em acréscimo às manifestações dos interessados anteriormente descritas, encontram-se no volume 2 os seguintes expedientes:

19.1. memorial encaminhado pela Coordenação de Recursos Humanos da Polícia Rodoviária Federal (fls. 492/495), acompanhado por cópia de ementa de deliberação proferida na Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 3.817 (fl. 497); cópia de decisão liminar proferida pelo Min. Eros Grau em Mandado de Segurança contra os Acórdãos ns. 2.177/2006 e 2.178/2006, suspendendo os efeitos dos mencionados julgados desta Corte (fls. 498/500); cópia do Acórdão n. 379/2009 – TCU – Plenário (fls. 502/533); cópia da Lei Complementar n. 51/1985 (fl. 535), das Leis ns. 11.358/2006 (fl. 537) e 4.878/1965 (fl. 539); e transcrição parcial de leis consideradas aplicáveis ao tema das aposentadorias dos servidores policiais (fls. 540/549); despacho proferido pelo Titular da Sefip nestes autos (fls. 551/553);

19.2. ofício encaminhado pela Associação dos Delegados de Polícia do Brasil (fls. 554/565), que reitera argumentos já explorados neste Relatório e afirma a inaplicabilidade da Lei n. 10.887/2004 em face da superveniência das Leis ns. 11.358/2006 e 11.361/2006, que regulamentam o regime de subsídios, aposentadorias e pensões de algumas carreiras do Poder Executivo, a primeira incluindo o policiais federais e rodoviários federais, a segunda os policiais civis do Distrito Federal, prevalecendo as regras da integralidade e paridade dos proventos em relação ao subsídio, por serem normas posteriores e especiais;

19.3. nota elaborada pela Direção-Geral da Polícia Civil do Distrito Federal acerca da fixação dos proventos (fls. 567/595);

19.4. arrazoado endereçado pela Associação Nacional dos Delegados de Polícia Federal ao Titular da Secretaria de Recuros (fls. 597/604).

  1. Consta ainda do volume 4 dos autos o Ofício n. 1.899/2010-DG/DPF, de 24/09/2010, em que o Diretor-Geral do Departamento de Polícia Federal traz alguns fundamentos acerca do tema tratado neste processo, bem como acosta Consulta subscrita pelos advogados Ives Gandra da Silva Martins e Cláudia Fonseca Morato Pavan. Os argumentos contidos nesses arrazoados, em essência, já foram debatidos pelas instâncias instrutivas que atuaram nos autos. O Ofício n. 1.954/2010-DG/DPF, de 27/09/2010, também do Diretor-Geral do Departamento de Polícia Federal, é de idêntico teor ao ofício anterior e apresenta outra cópia da mencionada Consulta (volume 4).
  2. Apenso aos autos estão os processos TC-013.726/2008-8 e TC-015.598/2009-3, nos quais a Procuradoria da República no Estado do Piauí e o Juízo da 3ª Vara Federal da Seção Judiciária do Estado do Piauí, respectivamente, solicitam informações acerca da decisão final proferida neste processo.
  3. Em 29/09/2010, deu entrada no protocolo do Tribunal documento da lavra da Associação Nacional dos Peritos Criminais Federais – APCF em que a referida associação oferece pedido de ingresso nos autos e sustenta teses já gizadas no presente processo, a saber: a) vigência da Lei Complementar n. 51/1985; b) possibilidade jurídica da integralidade dos proventos dos policiais federais; c) paridade de proventos com a remuneração dos servidores ativos (anexo 14).
  4. Por fim, em 11/10/2010, foi protocolado expediente da Federação Nacional dos Policiais Rodoviários Federais em que essa entidade sindical também solicita seu ingresso nos autos (volume 4).

É o Relatório.

 

 

 

 

 

 

PROPOSTA DE DELIBERAÇÃO

I

Introdução

Em exame atos de concessão aposentadoria a ex-servidores do Departamento de Polícia Rodoviária Federal, todos eles fundamentados na Lei Complementar n. 51/1985.

  1. Inicialmente, esclareço que trago esta proposta de deliberação à consideração do Plenário em razão da relevância da matéria, nos termos do art. 17, § 1º, do Regimento Interno.

II

Histórico do processo

  1. Os atos em questão foram considerados ilegais devido ao não-atendimento dos requisitos fáticos para a concessão do benefício, pela utilização de base de cálculo dos proventos incorreta e pela contagem indevida de tempo de serviço indevida (Acórdão n. 3.808/2007 – TCU – 1ª Câmara, fl. 110).
  2. A questão da vigência da Lei Complementar n. 51/1985 foi pacificada por esta Corte no julgamento do incidente de uniformização de jurisprudência suscitado no bojo do TC-010.598/2006-6. Por meio do Acórdão n. 379/2009, o Tribunal, em composição plenária, firmou o entendimento de que a referida lei foi recepcionada pela Constituição Federal de 1988 e pelas Emendas Constitucionais ns. 20/1998, 41/2003 e 47/2005, continuando válida e eficaz. No tocante aos requisitos fáticos para aposentadoria do servidor policial, esse entendimento possibilita a aposentadoria de policial, com proventos integrais, após 30 anos de serviço, desde que conte com pelo menos 20 anos de exercício em cargo de natureza estritamente policial.
  3. Em face dessa deliberação, a 1ª Câmara, por intermédio do Acórdão n. 5.162/2009 (fl. 128) deu provimento parcial aos Pedidos de Reexame interpostos neste processo por Manoel José Lima Vasconcelos, Nelson da Costa, Natanael Teófilo Costa, Maurício Tomé Seraphim, Maria do Socorro Aires Paiva, Nélio Fernando Lopes Diniz, Milton Ubiratan Rodrigues Jardim, Nei Wilson Rodrigues Roquete e Marco Antônio de Deus, de modo a tornar insubsistente o referido Acórdão n. 3.808/2007 – TCU – 1ª Câmara. Em tal oportunidade, o Colegiado não apreciou o mérito das concessões, porque, para tanto, além dos requisitos fáticos para aposentadoria especial do servidor policial, fazia-se necessário examinar a legalidade da base de cálculo dos proventos e a contagem ficta de tempo de serviço.

III

Argumentos apresentados pelos órgãos de segurança pública

  1. Devolvida a matéria à minha apreciação, vêm aos autos diversas manifestações em defesa da legalidade dos parâmetros adotados nas concessões em análise. O Departamento da Polícia Rodoviária Federal, cuja legitimidade processual decorre diretamente da condição de órgão concedente dos benefícios examinados nestes autos, apresenta os arrazoados de fls. 160/174 (vol. principal) e 377/406 (vols. 1 e 2). O Departamento de Polícia Federal, a Polícia Civil do Distrito Federal e a Associação de Delegados da Polícia Federal, alegando interesse dos seus servidores e associados nos temas em questão, trazem os argumentos contidos, respectivamente: às fls. 178/254 (vol. principal e vol. 1), 299/327 e 328/356 (vol. 1), 428 e 474/482 (vol. 2); às fls. 140/158 (vol. principal); e às fls. 357/364 e 366/373 (vol. 1) e 483/490 (vol. 2).
  2. Conforme consta do Relatório precedente, os interessados sustentam, em resumo: a) que os institutos da integralidade e da paridade dos proventos, presentes na legislação recepcionada pela ordem Constitucional vigente, asseguram a legalidade da utilização, como base de cálculo dos proventos, dos valores fixados pela Lei n. 11.358/2006; e b) a existência de direito adquirido à contagem ficta de tempo de serviço prestado sob a égide das Leis n. 3.313/1957 e 4.878/1965 por ocasião da transição para o regime previdenciário instituído pela Lei Complementar n. 51/1985.

IV

Encaminhamento da Unidade Técnica e Parecer do MP/TCU

  1. As propostas de encaminhamento divergem. O Auditor Federal de Controle Externo e o Diretor Técnico assinalam que as manifestações trazidas aos autos após a declaração de insubsistência do Acórdão n. 3.808/2007 – TCU – 1ª Câmara não enfrentam especificamente os atos encartados neste processo, referindo-se a expedientes e recursos pertinentes a outros feitos. Desse modo, invocando como precedentes os Acórdãos ns. 379/2009 e 582/2009, ambos do Plenário desta Corte, manifestam-se, em uníssono, pela legalidade das concessões efetuadas de acordo com os requisitos temporais fixados pelo art. 1º da Lei Complementar n. 51/1985 (atos de fls. 02/06, 17/21, 27/31, 42/46, 47/51, 52/56, 62/66, 77/81 e 97/101) e pela ilegalidade daquelas em que os proventos não tenham observado o critério da média das contribuições fixado pela Lei n. 10.887/2004 e/ou contenham contagem ficta de tempo de serviço (atos de fls. 07/11, 12/16, 22/26, 32/36, 37/41, 57/61, 67/71, 72/76, 82/86, 87/91 e 92/96).
  2. O Titular da Secretaria de Fiscalização de Pessoal, invocando o princípio do formalismo moderado, que informa o procedimento desenvolvido perante esta Corte, considera recomendável o recebimento e o exame dos argumentos suscitados pelos Órgãos e pela Associação acima mencionados. Examinando-os, revê seu posicionamento inicial, manifestando-se no sentido de que o regime especial de aposentadoria autorizado pelo § 4º do art. 40 da CF/1988 é regrado, enquanto não for editada nova lei complementar a que se faz menção o mesmo dispositivo, pela Lei Complementar n. 51/1985 e pela Lei Ordinária n. 4.878/1965, garantindo aos servidores policiais proventos de aposentadoria calculados com base na última remuneração percebida na atividade, com aplicação da regra de paridade por força de expressa disposição legal ainda vigente. Tal conclusão está assentada nos seguintes fundamentos:

9.1. o regime geral de aposentadoria previsto no art. 40 da Constituição prevê, em relação aos benefícios previdenciários: a) requisitos para a concessão (§§ 1º e 7º), b) critérios atuariais, c) e forma de cálculo desses benefícios (§§ 3º e 17); d) modo de atualização (§ 8º); tal regime foi regulamentado pelas Leis ns. 9.717/1998 e 10.887/2004;

9.2. o regime especial de aposentadoria previsto no art. 40, § 4º, da Constituição, em razão de sua excepcionalidade, comportaria a fixação de requisitos, critérios, formas de cálculo e de atualização de benefícios autônoma em relação aos descritos nos demais dispositivos do referido artigo;

9.3. neste sentido, socorreria aos policiais a Lei Complementar n. 51/1985, que estabelece os requisitos de concessão de aposentadoria e a forma de cálculo dos proventos, cuja recepção pela CF/1988 e emendas posteriores já foi declarada pelo TCU, bem como o art. 38 da Lei n. 4.878/1965, que cuida da forma de atualização desses benefícios, garantindo paridade entre ativos e inativos e foi recepcionada pela ordem constitucional posterior como lei complementar, em razão de seu conteúdo;

9.4. o Supremo Tribunal Federal, em decisão monocrática do Ministro Cezar Peluso, ao examinar a constitucionalidade do Estatuto dos Policiais Civis da União e do Distrito Federal, entendeu que a Lei n. 4.878/1965 não foi integralmente recepcionada pela ordem jurídica posterior à Constituição de 1988, em especial no que se refere ao art. 43 (RE 458555/CE); o STJ, por seu turno, entendeu que a Lei n. 4.878/1965 não foi revogada pela Lei n. 8.112/1990, em razão de esta ser de caráter geral e de aquela se tratar de lei específica; no TCU, a questão da validade do art. 38 da Lei n. 4.878/1965 em face da ordem constitucional instaurada em 1988 ainda não foi enfrentada; entretanto, por similaridade com a argumentação desenvolvida no TC 010.598/2006-6, relativamente à recepção da Lei Complementar n. 51/1985 pelo art. 40, § 4º, da Constituição, é de se entender que o referido dispositivo de lei continua válido e eficaz, assegurando que a integralidade a que se refere a Lei Complementar n. 51/1985 seja a última remuneração recebida na atividade;

9.5. a inexistência de regra que estabeleça critérios de sustentabilidade do regime excepcional previsto no art. 40, § 4º, da Constituição não impede a aplicação do referido regime, vez que o próprio TCU já entendeu recepcionada e aplicável a Lei Complementar n. 51/1985.

  1. Assim sendo, propõe que, além dos atos de fls. 02/06, 17/21, 27/31, 42/46, 47/51, 52/56, 62/66, 77/81 e 97/101, sejam considerados legais os atos de fls. 07/11, 22/26, 32/36, 67/71, 72/76, 82/86 e 87/91.
  2. O Ministério Público junto ao TCU, representado pelo Subprocurador-Geral Paulo Soares Bugarin, defende a tese de que os proventos de todos os servidores titulares de cargos efetivos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios submetem-se a regime de previdência de caráter contributivo e solidário, por disposição expressa do art. 40, caput, da CF (com redação dada pela EC n. 41/2003), sujeitando-se os proventos de todos eles, sem exceção, a cálculo na forma prevista no referido art. 40, §§ 3º e 17 (também com redação dada pela EC n. 41/2003), isto é, com base nas contribuições ao regime de previdência devidamente atualizadas, na forma da lei. Em favor de seu posicionamento, apresenta os seguintes argumentos:

11.1. o regime especial de aposentadoria assegurado pelo art. 40, § 4º, em questão diria respeito apenas aos requisitos e critérios para concessão de aposentadoria, isto é, para fundamentar a concessão, e não para o cálculo dos proventos ou para a sua atualização;

11.2. o conceito de integralidade de proventos, assegurado pela Lei Complementar n. 51/1985, deveria ser interpretado conforme a Constituição Federal, correspondendo à totalidade do valor da média das remunerações de contribuições, apurada na forma da Lei n. 10.887/2004, sem que lhe seja aplicado nenhum fator de proporcionalidade;

11.3. a concessão de proventos equivalentes à totalidade da remuneração do cargo efetivo aplicar-se-ia, somente, àqueles que já detinham a condição de servidores públicos na data da publicação das Emendas Constitucionais ns. 41/2003 ou 20/1998;

11.4. o art. 38 da Lei n. 4.878/1965 não concede aos servidores, nem nunca concedeu, a paridade plena de proventos com os vencimentos dos servidores da ativa; o que o referido diploma prevê, reproduzindo a sistemática geral prevista no art. 193 da Constituição Federal de 1946, é a revisão dos proventos quando ocorrer modificação geral dos vencimentos dos funcionários policiais civis em atividade; todavia, revisão não significa equiparação; menciona precedentes do Supremo Tribunal Federal no sentido de que a Constituição de 1946 não impôs a equiparação dos proventos da inatividade aos vencimentos dos servidores da ativa quando majorados por motivo de alteração do poder aquisitivo da moeda (RE 22.302) e de que não é auto executável o art. 193 da Constituição Federal de 1946 (RE 28.500), dependendo de lei (RE 42.430); essa orientação manteve-se com a promulgação da Emenda Constitucional n. 1/1969, cujo art. 102 reproduziu a mesma sistemática de reajuste de proventos; por essa razão as leis editadas à época estabeleciam índices de reajuste de aposentadoria diferente dos deferidos aos servidores ativos;

11.5. a paridade entre ativos e inativos somente teria sido deferida pela Constituição Federal de 1988, na redação original do art. 40, § 4º, que previa a revisão dos proventos na mesma proporção e na mesma data, com a extensão aos inativos de quaisquer benefícios ou vantagens deferidos aos servidores ativos; tal preceito foi transposto para o art. 40, § 8º, com redação dada pela Emenda Constitucional n. 20/1998. Com a edição da Emenda 41/2003, o reajustamento dos benefícios foi remetido à lei ordinária, que veio a ser Lei n. 10.887/2004, não necessitando de lei complementar; da mesma forma que a redação original do art. 40, § 4º, se aplicava aos policiais, a nova redação dada ao art. 40, § 8º não poderia excluí-los;

11.6. atualmente a regra da paridade plena teria sede no art. 7º da Emenda Constitucional n. 41/2003 e no art. 3º da Emenda Constitucional n. 47/2005 e seria aplicável somente: a) aos proventos dos servidores e pensionistas detentores de direito adquirido às aposentadorias previstas pela redação original do art. 40 da Constituição e pelas modificações decorrentes da Emenda Constitucional n. 20/1998 (abrangidos pelo art. 3º da EC 41/2003), b) às aposentadorias concedidas com fundamento no art. 6º da Emenda Constitucional n. 41/2003 (assegurada pelo art. 2º da Emenda Constitucional n. 47) e c) às aposentadorias concedidas com fundamento no art. 3º da Emenda Constitucional n. 47/2005 (por força do parágrafo único desse artigo). Como esses dispositivos não se reportam às aposentadorias deferidas com base no § 4º do art. 40 da Constituição, inexistiria fundamento jurídico para assegurar o reajuste de proventos pela regra da paridade plena aos policiais que reuniram os requisitos para aposentadoria na vigência da Emenda Constitucional n. 41/2003, sendo-lhes aplicável a regra geral prevista pelo art. 40, § 8º, da Constituição, regulamentado pela Lei n. 10.887/2004;

11.7. para preencher o vácuo jurídico surgido pela inércia de regulamentação do art. 40, § 4º, da CF, o Poder Executivo encaminhou ao Congresso Nacional o Projeto de Lei Complementar n. 554/2010, que prevê a aplicação do art. 40, §§ 3º e 8º, para o cálculo e reajuste de proventos, bem como a revisão das aposentadorias e das pensões para adequá-las às normas constitucionais.

  1. O Parquet especializado assinala, também, que não existe autorização, na Lei Complementar n. 51/1985 ou na Constituição Federal de 1969, para a contagem ponderada do tempo de serviço prestado sob a vigência das Leis ns. 3.313/1957 e 4.878/1965. Como não há direito adquirido a regime jurídico, segundo iterativa jurisprudência do STF, não há se falar em direito adquirido à contagem ficta de tempo de serviço prestado durante a vigência da Lei n. 3.313/1957. Nesse sentido, traz como precedentes os Acórdãos ns. 2.936/2007 – 1ª Câmara e 4.262/2009 – 2ª Câmara.
  2. Por conseguinte, o órgão ministerial opina pela ilegalidade e recusa de registro dos atos de fls. 07/11, 12/16, 22/26, 32/36, 37/41, 57/61, 67/71, 72/76, 82/86 e 92/96, e pela legalidade e registro das demais concessões. Alternativamente, sugere o sobrestamento deste feito até deliberação do Plenário nos autos do TC n. 020.225/2006-7, considerando que o Ministro Valmir Campelo, por ocasião da apreciação do citado processo na Sessão de 02/03/2010, apresentou à 1ª Câmara voto revisor defendendo a necessidade de rediscussão do entendimento firmado pelo Plenário no Acórdão n. 582/2009, na parte em que se decidiu que a aplicação da Lei Complementar n. 51/1985 não afasta a incidência da regra geral relativa ao cálculo dos proventos prevista no § 3º do artigo 40 da Constituição Federal (média das remunerações).

V

Base de cálculo dos proventos do servidor policial

  1. A leitura dos pareceres elaborados pelo Titular da Sefip e pelo Ministério Público demonstra que o exame da aposentadoria dos servidores policiais, no estágio atual, envolve acesa discussão quanto à base de cálculo adequada. De um lado, no subitem 9.1.3 do Acórdão n. 582/2009, o Plenário declara que a aplicação da Lei Complementar n. 51/1985 não afasta a incidência da regra geral relativa aos cálculos dos proventos insculpida no § 3º do art. 40 da Constituição Federal (salvo para os policiais que implementaram os requisitos legais de inativação até 19/02/2004, véspera da publicação da Medida Provisória n. 167/2004, convertida na Lei n. 10.887/2004), devendo-se determinar o valor dos proventos do servidor pela média das suas contribuições. Por outro lado, há argumentos consistentes no sentido de que a vigência da Lei Complementar n. 51/1985, reconhecida pelo Acórdão n. 379/2009 do Plenário, implica a concessão de proventos integrais, previstos no art. 1º do mencionado diploma, cujo conceito estaria associado à última remuneração recebida pelo servidor em atividade.
  2. Segundo informa o Departamento de Polícia Federal, essa matéria abrange aproximadamente 3.000 atos de aposentadoria já publicados. No âmbito desta Corte, inúmeros processos já foram autuados e a razoabilidade dos debates impôs o sobrestamento do julgamento de recursos interpostos no TC 020.194/2007-7, até que seja apreciado o TC 020.225/2006-7, remetido ao Plenário nos termos do art. 17, § 1º, do Regimento Interno, com proposta divergente do entendimento fixado no subitem 9.1.3 do Acórdão n. 582/2009 – TCU – Plenário.
  3. Tendo por base a abrangência e a repercussão da matéria em debate, faz-se necessário examinar mais detidamente as orientações constantes nos Acórdãos ns. 379/2009 e 582/2009 do Plenário. Já estando assentado que o requisito fático para a concessão do benefício é o tempo de serviço fixado pela Lei Complementar n. 51/1985, cumpre verificar se a existência de autorização para estabelecimento de aposentadoria especial para as situações prejudiciais à saúde ou a integridade física, contida no art. 40, § 4º, in fine, da Constituição, alcança o valor dos proventos, dando ensejo à aplicação do parâmetro definido no art. 1º daquela lei complementar.
  4. Desde logo, alinho-me à interpretação adotada pelo representante do Ministério Público junto ao TCU, transcrita no item 15 do Relatório precedente, no sentido de que a forma de cálculo de proventos prevista no art. 40, §§ 3º e 17, da Lei Maior se aplica a todos os servidores, vale dizer, alcança os servidores públicos da União, incluindo, portanto, os policiais, uma vez que sobressai do texto constitucional o estabelecimento de um único regime de previdência para os servidores públicos civis da União.
  5. Todavia, antes de examinar o teor do art. 40 da Constituição, em sua atual redação, cumpre passar em revista às normas que historicamente regem a aposentadoria dos servidores, a fim de estabelecer o alcance dos institutos da integralidade, da paridade, da revisão e do princípio da contributividade, sobre os quais estão calcadas as alegações dos interessados, bem como os pareceres constantes dos autos.
  6. A Lei Complementar n. 51/1985, que fundamenta as concessões em questão, foi editada sob a égide da Constituição Federal de 1946, que contém o seguinte preceito acerca da aposentadoria do funcionário público:

“Art 191 − O funcionário será aposentado:

I − por invalidez;

II − compulsoriamente, aos 70 anos de idade.

  • 1º − Será aposentado, se o requerer, o funcionário que contar 35 anos de serviço.
  • 2º − Os vencimentos da aposentadoria serão integrais, se o funcionário contar 30 anos de serviço; e proporcionais, se contar tempo menor.

(…)

Art 193 − Os proventos da inatividade serão revistos sempre que, por motivo de alteração do poder aquisitivo da moeda, se modificarem os vencimentos dos funcionários em atividade.” (grifei)

  1. A referida norma, ao tratar do valor inicial do pagamento devido ao inativo, dispõe que os vencimentos de aposentadoria serão integrais, apesar de não consignar a definição legal do conceito de integralidade.
  2. Note-se que a CF/1946 cuidou de definir o valor inicial do benefício devido ao aposentado e de prever a revisão desse benefício em face da alteração do poder aquisitivo da moeda, mas não o vinculou às melhorias posteriormente concedidas aos servidores ativos, situação designada, pela doutrina e pela jurisprudência, como paridade.
  3. A Lei n. 4.878/1965, de 03/12/1965, que dispõe sobre o regime jurídico peculiar dos funcionários policiais civis da União e do Distrito Federal, não estabeleceu regras sobre o valor inicial dos proventos, limitando-se a estabelecer requisitos para o aposentamento e a revisão de proventos, nos termos seguintes:

“Art. 37. O funcionário policial será aposentado compulsoriamente aos 65 (sessenta e cinco) anos de idade, qualquer que seja a natureza dos serviços prestados.

Art. 38. O provento do policial inativo será revisto sempre que ocorrer:

  1. a) modificação geral dos vencimentos dos funcionários policiais civis em atividade; ou
  2. b) reclassificação do cargo que o funcionário policial inativo ocupava ao aposentar-se.”
  3. A Lei Complementar n. 51/1985, de 20/12/1985, a par de instituir os requisitos fáticos para aposentadoria, previu expressamente as situações em que são devidos ao policial proventos integrais ou proporcionais, in verbis:

“Art.1º – O funcionário policial será aposentado:

I – voluntariamente, com proveitos integrais, após 30 (trinta) anos de serviço, desde que conte, pelo menos 20 (vinte) anos de exercício em cargo de natureza estritamente policial;

II – compulsoriamente, com proventos proporcionais ao tempo de serviço, aos 65 anos (sessenta e cinco) anos de idade, qualquer que seja a natureza dos serviços prestados.

Art. 2º – Subsiste a eficácia dos atos de aposentadoria expedidos com base nas Leis ns. 3.313, de 14 de novembro de 1957, e 4.878, de 3 de dezembro de 1965, após a promulgação da Emenda Constitucional n. 1 de 17 de outubro de 1969.”

  1. Com a promulgação da Constituição Federal de 1988, a vigência desses parâmetros não foi atingida, uma vez que o art. 40, inciso III, alínea a, manteve o conceito de proventos integrais, que já eram associados ao último ganho da atividade do servidor, desde a CF 1946, e, em seu § 1º, previu que as atividades consideradas penosas, insalubres ou perigosas poderiam ser aquinhoadas, mediante lei complementar, pela instituição de requisitos de tempo de serviço mais benéficos em relação à regra geral, como é possível constatar no seguinte excerto:

 “Art. 40. O servidor será aposentado:

I − por invalidez permanente, sendo os proventos integrais quando decorrentes de acidente em serviço, moléstia profissional ou doença grave, contagiosa ou incurável, especificadas em lei, e proporcionais nos demais casos;

II − compulsoriamente, aos setenta anos de idade, com proventos proporcionais ao tempo de serviço;

III − voluntariamente:

  1. a) aos trinta e cinco anos de serviço, se homem, e aos trinta, se mulher, com proventos integrais;
  2. b) aos trinta anos de efetivo exercício em funções de magistério, se professor, e vinte e cinco, se professora, com proventos integrais;
  3. c) aos trinta anos de serviço, se homem, e aos vinte e cinco, se mulher, com proventos proporcionais a esse tempo;
  4. d) aos sessenta e cinco anos de idade, se homem, e aos sessenta, se mulher, com proventos proporcionais ao tempo de serviço.
  • Lei complementar poderá estabelecer exceções ao disposto no inciso III, a e c, no caso de exercício de atividades consideradas penosas, insalubres ou perigosas.

(…).

  • 4ºOs proventos da aposentadoria serão revistos, na mesma proporção e na mesma data, sempre que se modificar a remuneração dos servidores em atividade, sendo também estendidos aos inativos quaisquer benefícios ou vantagens posteriormente concedidos aos servidores em atividade, inclusive quando decorrentes da transformação ou reclassificação do cargo ou função em que se deu a aposentadoria, na forma da lei.” (grifei)
  1. O artigo 40, § 4º, trouxe importante inovação, vinculando os benefícios dos aposentados às vantagens posteriormente conferidas aos servidores ativos. Deste modo, além de preservar o conceito de integralidade, que diz respeito ao cálculo inicial do valor da aposentadoria para quem atender os requisitos para aposentadoria voluntária, a CF/1988 instituiu o conceito de paridade, que implica alterações posteriores do valor da aposentadoria em decorrência de vantagens concedidas aos ativos.
  2. Assiste razão ao Ministério Público quando aponta que a paridade foi instituída na Constituição Federal de 1988, e não na Lei n. 4.878/1965, que tratou das regras de revisão. Também é precisa a observação de que a revisão está relacionada a reajustes dos valores dos benefícios concedidos, e não à definição se seu valor inicial em função de um parâmetro específico. Assim, a Lei n. 4.878/1965 não pode servir de fundamento para vinculação dos proventos às melhorias concedidas aos servidores ativos.
  3. Devo consignar que a Lei n. 9.717, de 27/11/1998, a qual dispôs sobre regras gerais para a organização e o funcionamento dos regimes próprios de previdência social dos servidores públicos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, em sua redação original, não especificou o valor dos proventos, que por força constitucional seguia atrelado à remuneração do servidor. Com as alterações que lhe foram introduzidas pela Lei n. 10.887/2004, o referido diploma, sem alterar o parâmetro de cálculo dos proventos, passou a excluir do valor do benefício devido aos inativos as seguintes parcelas de natureza provisória, conforme se constata abaixo:

“Art. 1º Os regimes próprios de previdência social dos servidores públicos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, dos militares dos Estados e do Distrito Federal deverão ser organizados, baseados em normas gerais de contabilidade e atuária, de modo a garantir o seu equilíbrio financeiro e atuarial, observados os seguintes critérios:

(…)

X – vedação de inclusão nos benefícios, para efeito de percepção destes, de parcelas remuneratórias pagas em decorrência de local de trabalho, de função de confiança ou de cargo em comissão, exceto quando tais parcelas integrarem a remuneração de contribuição do servidor que se aposentar com fundamento no art. 40 da Constituição Federal, respeitado, em qualquer hipótese, o limite previsto no § 2o do citado artigo; (Redação dada pela Lei n. 10.887, de 2004)

XI – vedação de inclusão nos benefícios, para efeito de percepção destes, do abono de permanência de que tratam o § 19 do art. 40 da Constituição Federal, o § 5o do art. 2o e o § 1o do art. 3o da Emenda Constitucional no 41, de 19 de dezembro de 2003. (Incluído pela Lei n. 10.887, de 2004)” (grifei)

  1. A Emenda n. 20, de 15/12/1998, suprimiu do art. 40 da CF a menção à integralidade dos proventos. Definiu o significado dessa expressão como a totalidade da remuneração do servidor no cargo efetivo em que se deu a aposentadoria, e empregou-a, a um só tempo, como base de cálculo dos proventos (§ 3º) e limite máximo desse benefício (§ 2º):

“Art. 40. Aos servidores titulares de cargos efetivos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, incluídas suas autarquias e fundações, é assegurado regime de previdência de caráter contributivo, observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial e o disposto neste artigo.

  • 1º Os servidores abrangidos pelo regime de previdência de que trata este artigo serão aposentados, calculados os seus proventos a partir dos valores fixados na forma do § 3º:

I − por invalidez permanente, sendo os proventos proporcionais ao tempo de contribuição, exceto se decorrente de acidente em serviço, moléstia profissional ou doença grave, contagiosa ou incurável, especificada em lei;

II − compulsoriamente, aos setenta anos de idade, com proventos proporcionais ao tempo de contribuição;

III − voluntariamente, desde que cumprido tempo mínimo de dez anos de efetivo exercício no serviço público e cinco anos no cargo efetivo em que se dará a aposentadoria, observadas as seguintes condições:

  1. a) sessenta anos de idade e trinta e cinco de contribuição, se homem, e cinqüenta e cinco anos de idade e trinta de contribuição, se mulher;
  2. b) sessenta e cinco anos de idade, se homem, e sessenta anos de idade, se mulher, com proventos proporcionais ao tempo de contribuição.
  • 2º Os proventos de aposentadoria e as pensões, por ocasião de sua concessão, não poderão exceder a remuneração do respectivo servidor, no cargo efetivo em que se deu a aposentadoria ou que serviu de referência para a concessão da pensão.
  • 3º Os proventos de aposentadoria, por ocasião da sua concessão, serão calculados com base na remuneração do servidor no cargo efetivo em que se der a aposentadoria e, na forma da lei, corresponderão à totalidade da remuneração.
  • 4º É vedada a adoção de requisitos e critérios diferenciados para a concessão de aposentadoria aos abrangidos pelo regime de que trata este artigo, ressalvados os casos de atividades exercidas exclusivamente sob condições especiais que prejudiquem a saúde ou a integridade física, definidos em lei complementar.

(…)

  • 8ºObservado o disposto no art. 37, XI, os proventos de aposentadoria e as pensões serão revistos na mesma proporção e na mesma data, sempre que se modificar a remuneração dos servidores em atividade, sendo também estendidos aos aposentados e aos pensionistas quaisquer benefícios ou vantagens posteriormente concedidos aos servidores em atividade, inclusive quando decorrentes da transformação ou reclassificação do cargo ou função em que se deu a aposentadoria ou que serviu de referência para a concessão da pensão, na forma da lei.

(…)

  • 10.A lei não poderá estabelecer qualquer forma de contagem de tempo de contribuição fictício.

(…)”

  1. Na vigência dessa Emenda, não foi fixada forma de cálculo que resultasse proventos inferiores à totalidade da remuneração do cargo efetivo em que se desse a aposentadoria. Manteve-se, no § 8º, o instituto da paridade, que vincula os proventos às melhorias posteriormente concedidas aos servidores em atividade.
  2. Importante ressaltar que o art. 40, caput, da Constituição, com redação dada pela EC n. 20/1998, previu a instituição, para os servidores públicos, de regime de previdência de caráter contributivo, financeira e atuarialmente equilibrado, objetivamente definido pelos elementos descritos nos §§ 1º, § 2º e § 3º e nos seus demais dispositivos.
  3. A Emenda Constitucional n. 41, de 19/12/2003, excluiu a regra da paridade. Manteve a previsão de um regime geral de previdência para os servidores titulares de cargos efetivos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, com proventos calculados a partir dos valores estabelecidos na forma dos §§ 3º e 17 do Art. 40 CF. Trouxe ainda a possibilidade de fixação de requisitos e critérios diferenciados (§ 4º do art. 40 CF), por meio de lei complementar, sem que tais requisitos e critérios fixassem forma de cálculo diversa da veiculada nos §§ 3º e 17 do Art. 40 CF. Sob a sua vigência, o artigo 40 da Constituição assumiu a seguinte conformação:

“Art. 40. Aos servidores titulares de cargos efetivos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, incluídas suas autarquias e fundações, é assegurado regime de previdência de caráter contributivo e solidário, mediante contribuição do respectivo ente público, dos servidores ativos e inativos e dos pensionistas, observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial e o disposto neste artigo.

  • 1ºOs servidores abrangidos pelo regime de previdência de que trata este artigo serão aposentados, calculados os seus proventos a partir dos valores fixados na forma dos §§ 3º e 17:

I − por invalidez permanente, sendo os proventos proporcionais ao tempo de contribuição, exceto se decorrente de acidente em serviço, moléstia profissional ou doença grave, contagiosa ou incurável, na forma da lei;

II − compulsoriamente, aos setenta anos de idade, com proventos proporcionais ao tempo de contribuição;

III − voluntariamente, desde que cumprido tempo mínimo de dez anos de efetivo exercício no serviço público e cinco anos no cargo efetivo em que se dará a aposentadoria, observadas as seguintes condições:

  1. a) sessenta anos de idade e trinta e cinco de contribuição, se homem, e cinqüenta e cinco anos de idade e trinta de contribuição, se mulher;
  2. b) sessenta e cinco anos de idade, se homem, e sessenta anos de idade, se mulher, com proventos proporcionais ao tempo de contribuição.
  • 2ºOs proventos de aposentadoria e as pensões, por ocasião de sua concessão, não poderão exceder a remuneração do respectivo servidor, no cargo efetivo em que se deu a aposentadoria ou que serviu de referência para a concessão da pensão.
  • 3ºPara o cálculo dos proventos de aposentadoria, por ocasião da sua concessão, serão consideradas as remunerações utilizadas como base para as contribuições do servidor aos regimes de previdência de que tratam este artigo e o art. 201, na forma da lei.
  • 4ºÉ vedada a adoção de requisitos e critérios diferenciados para a concessão de aposentadoria aos abrangidos pelo regime de que trata este artigo, ressalvados os casos de atividades exercidas exclusivamente sob condições especiais que prejudiquem a saúde ou a integridade física, definidos em lei complementar.

(…)

  • 6ºRessalvadas as aposentadorias decorrentes dos cargos acumuláveis na forma desta Constituição, é vedada a percepção de mais de uma aposentadoria à conta do regime de previdência previsto neste artigo.

(…)

  • 8ºÉ assegurado o reajustamento dos benefícios para preservar-lhes, em caráter permanente, o valor real, conforme critérios estabelecidos em lei.

(…)

  • 10.A lei não poderá estabelecer qualquer forma de contagem de tempo de contribuição fictício.

(…)

  • 12.Além do disposto neste artigo, o regime de previdência dos servidores públicos titulares de cargo efetivo observará, no que couber, os requisitos e critérios fixados para o regime geral de previdência social.

(…)

  • 17.Todos os valores de remuneração considerados para o cálculo do benefício previsto no § 3° serão devidamente atualizados, na forma da lei.”
  1. Na sequência de eventos legislativos que interessa ao presente caso, o § 3º do art. 40 da Constituição foi regulamentado pela Lei n. 10.887/2004, de 18/06/2004, que estabeleceu a forma de cálculo dos proventos de aposentadoria nos termos abaixo transcritos:

“Art. 1o No cálculo dos proventos de aposentadoria dos servidores titulares de cargo efetivo de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, incluídas suas autarquias e fundações, previsto no § 3o do art. 40 da Constituição Federal e no art. 2o da Emenda Constitucional no 41, de 19 de dezembro de 2003, será considerada a média aritmética simples das maiores remunerações, utilizadas como base para as contribuições do servidor aos regimes de previdência a que esteve vinculado, correspondentes a 80% (oitenta por cento) de todo o período contributivo desde a competência julho de 1994 ou desde a do início da contribuição, se posterior àquela competência.

  • 1o As remunerações consideradas no cálculo do valor inicial dos proventos terão os seus valores atualizados mês a mês de acordo com a variação integral do índice fixado para a atualização dos salários-de-contribuição considerados no cálculo dos benefícios do regime geral de previdência social.
  • 2o A base de cálculo dos proventos será a remuneração do servidor no cargo efetivo nas competências a partir de julho de 1994 em que não tenha havido contribuição para regime próprio.
  • 3o Os valores das remunerações a serem utilizadas no cálculo de que trata este artigo serão comprovados mediante documento fornecido pelos órgãos e entidades gestoras dos regimes de previdência aos quais o servidor esteve vinculado ou por outro documento público, na forma do regulamento.”
  1. Diante desse quadro normativo contextualizado pelo Poder Constituinte derivado, resumidamente, vê-se que com a superveniência da Emenda Constitucional n. 20/1998 houve substancial mudança da redação original do art. 40 da Constituição Federal, deixando a aposentadoria de ser por tempo de serviço para contemplar um regime de previdência de caráter contributivo (tempo de contribuição), observados os critérios que preservassem o equilíbrio financeiro e atuarial.
  2. Por sua vez, a EC n. 41/2003, além de fazer incluir no art. 40, caput, da CF/1988, que o regime de previdência dos servidores há de ser contributivo e solidário, trouxe, entre outras alterações, a supressão da denominada paridade dos proventos de aposentadoria com os vencimentos dos servidores públicos ativos. Também o § 3º do art. 40 da CF, com a redação dada pela EC n. 41/2003, passou a estabelecer que os proventos de aposentadoria dos servidores abrangidos pelo regime de previdência – todos os servidores titulares de cargo efetivo de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, incluídas suas autarquias e fundações − não mais seriam percebidos com base na remuneração do servidor no cargo efetivo em que se desse a aposentadoria, correspondendo à totalidade da remuneração, mas sim serão calculados, por ocasião da sua concessão, levando-se em conta as remunerações utilizadas como supedâneo para as contribuições do servidor aos regimes de previdência, devidamente atualizados, na forma da lei.
  3. Nessa linha de inovações jurídicas, sobreveio a regulamentação da EC n. 41/2003, efetivada pela MP n. 167/2004, convertida na Lei n. 10.887, de 18/06/2004. A Lei por último mencionada, em seu art. 1º, estipulou que será considerada a média aritmética simples das maiores contribuições do servidor aos regimes de previdência a que esteve vinculado, correspondentes a oitenta por cento de todo período contributivo desde a competência julho de 1994 ou desde a data do início da contribuição, se posterior àquela competência.
  4. Observo que o art. 40 da Constituição, tanto na redação dada pela Emenda Constitucional n. 20/1998 quanto na decorrente da Emenda Constitucional n. 41/2003, estabeleceu parâmetros para que se alcance o caráter contributivo e o equilíbrio financeiro e atuarial do regime de aposentadoria dos servidores públicos. Para tanto, definiu pressupostos fáticos para o deferimento da aposentadoria no § 1º (tempo de contribuição), o limite máximo de benefício previsto pelo § 2º (proventos limitados à remuneração do servidor) e a forma de cálculo mencionada no § 3º (cálculo dos proventos iniciais de aposentadoria em função das remunerações utilizadas como base para as contribuições do servidor), cujas parcelas devem ser monetariamente atualizadas na forma do § 17, este último introduzido pela EC n. 41/2003.
  5. Assim delineado o atual sistema previdenciário do servidor público, não se reconhece a possibilidade de o preceptivo veiculado na parte final do § 4º do art. 40, que trata do estabelecimento de requisitos e critérios diferenciados, por lei complementar, alcançar a sistemática de cálculos de proventos disciplinada e exaurida para todos os servidores – incluídos os policiais na qualidade de titulares de cargo efetivo da União – mediante os §§ 3º e 17 do art. 40.
  6. Acolho, no ponto, a exegese conferida à questão pelo Parquet especializado de que os requisitos e critérios passíveis de diferenciação por lei complementar são os que condicionam a existência do direito à aposentadoria, não se estendendo ao cálculo do valor devido, o qual, para os servidores que vieram a implementar os requisitos para aposentadoria após a edição da Lei n. 10.887/2004, será o previsto no art. 1º do referido diploma legal, até mesmo para as carreiras cuja aposentadoria fosse submetidas à lei complementar.
  7. Entendo que o tema cálculo de proventos estatuído pela nova ordem constitucional vigente encontra-se exaurido e definido na interpretação conjunta do art. 40, caput, §1º, que remete à sistemática dos §§ 3º e 17 do mesmo dispositivo da CF/1988, atualmente regulamentados pela Lei n. 10.887/2004. Vale dizer, a parte final do § 4º do art. 40, que cuida do estabelecimento de requisitos e critérios diferenciados, por lei complementar, para casos de atividades exercidas exclusivamente sob condições especiais que prejudiquem a saúde ou a integridade física, não se refere à forma de cálculo de proventos, tampouco autoriza o afastamento dos preceitos contemplados nos §§3º e 17 do art. 40 da CF/1988, disciplinadores únicos da matéria.
  8. É de se destacar que caso as Emendas que modificaram o texto original da Lei Maior quisessem fixar critérios de cálculos outros que não aqueles trazidos pela reforma constitucional, ou pelo menos abrir a possibilidade para tanto, deveria fazê-lo à guisa expressa, de modo a excepcionar a regra geral dos cálculos, o que não ocorreu. A propósito, vale lembrar, no ponto, a antiga máxima da boa hermenêutica de que não cabe ao intérprete distinguir se o legislador assim não o fez.
  9. Observa-se que não se pode baralhar a expressão “requisitos e critérios diferenciados” com modo de cálculo de proventos, ou seja, não se afigura razoável conferir interpretação ampliativa a essa expressão (“requisitos e critérios diferenciados”) de maneira a subsumir na espécie tema referente à disciplina de cálculos, porquanto tal sistemática, repisa-se, foi completamente demarcada nos limites constitucionais especificados nos parágrafos anteriores (§§ 3º e 7º do art. 40) do preceptivo em foco.
  10. Conferir exegese diversa da que ora defendo é o mesmo que compreender possível em tese que outras aposentadorias também tidas por especiais, de um modo geral, pudessem ter seus proventos calculados por regras que não aquelas disciplinadas na Lei Maior, criando indevidamente um regime especial de cálculos de proventos à margem das balizas normativas constitucionais, o que não se coaduna com o caráter de regime de previdência único estatuído pela Constituição, contributivo e solidário, por dicção expressa do art. 40, caput, da CF (com redação dada pela EC n. 41/2003), sujeitando os proventos decorrentes quer de aposentadorias comuns quer de aposentarias especiais, sem exceção, a cálculo na forma prevista no referido art. 40, §§ 3º e 17 (também com redação dada pela EC n. 41/2003), isto é, com base nas contribuições ao regime de previdência devidamente atualizadas, na forma da lei.
  11. Nesse sentido, transcrevo parte do Voto lavrado pelo Exmo. Ministro Benjamin Zymler que impulsionou o Acórdão n. 582/2009 – Plenário, proferido nos autos de Consulta acerca da Lei Complementar n. 51/1985:

“Por fim, deve-se salientar que o entendimento do TCU acerca da validade da Lei Complementar n.º 51/1985 não afasta, em nenhuma hipótese, a incidência do § 3º do art. 40 da CF, com a redação conferida pela EC n.º 41/2003. O valor dos proventos dos servidores não mais mantém paridade com a remuneração dos servidores ativos. Excepcionam-se servidores, inclusive os policiais federais, que implementaram os requisitos para inativação antes da Medida Provisória n.º 167/2004, convertida na Lei n.º 10.887/2004, que regulamentou o § 3º do art. 40 da CF, e aqueles que se enquadram nas regras de transição estipuladas pelos arts. 3º da EC n.º 47/2005 e 6º da EC n.º 41/2003.

Ou seja, a existência de aposentadoria especial, como a do professor do ensino médio básico e de policial, não afasta a aplicação da regra geral contida no § 3º do art. 40 da CF, com a redação conferida pela EC n.º 41/2003, observadas as ressalvas anteriores.”

  1. Com base nesses fundamentos, este Plenário prolatou o Acórdão n. 582/2009, assim vazado:

“(…)

9.1. conhecer da presente consulta para esclarecer o consulente que:

9.1.1. o Tribunal de Contas da União firmou entendimento no sentido de que a Lei Complementar n.º 51/1985 foi recepcionada pelas EC n.º 20/1998, 41/2003 e 47/2005 (Acórdão n.º 379/2009, prolatado na Sessão Plenária de 11.3.2009, publicado na Ata n.º 9/2009-Plenário);

9.1.2. o entendimento consubstanciado no Acórdão n.º 379/2009-Plenário aplica-se exclusivamente aos servidores públicos federais e não abrange os policiais das diversas unidades da federação;

9.1.3. a aplicação da Lei Complementar n.º 51/1985 não afasta a incidência da regra geral relativa aos cálculos dos proventos insculpida no § 3º do art. 40 da Constituição Federal, salvo para os policiais que implementaram os requisitos legais de inativação até 19.2.2004, véspera da publicação da Medida Provisória n.º 167/2004, convertida na Lei n.º 10.887/2004; (…)”

  1. Como se vê, esta Corte ao decidir pela recepção da Lei Complementar n. 51/1985 (Acórdão n. 379/2009 – Plenário) também consignou em Consulta que incide nas aposentadorias especiais dos policiais a regra geral referente aos cálculos dos proventos contida no § 3º do art. 40 da CF/1988, com exceção daqueles policiais que já possuíam direito adquirido por contemplarem requisitos legais de aposentadoria em 19/02/2004.
  2. Dessarte, a interpretação dada pelo Plenário desta Casa ao responder a Consulta supra transcrita é a que se afigura mais razoável e alinhada com os comandos constitucionais e legais que balizam o tema ora em foco, porquanto ao propugnar pela recepção da Lei Complementar n. 51/1985 também este Tribunal deixou claro e assentado que tal lei deve se amoldar ao regramento constitucional vigente e ser interpretada em consonância com o que dispõe a Carta Maior, notadamente com as emendas modificadoras do seu texto.
  3. A propósito, vale mencionar no presente caso a deferência obrigatória do exegeta ao princípio da supremacia da Constituição, que se refere à maior hierarquia das normas (princípios e regras) inseridas no texto de uma Constituição rígida em relação às demais normas que compõem o ordenamento jurídico, apresentando como corolário lógico a tese de que se deve interpretar as leis à luz da Constituição, e não se utilizar da via reversa, sob pena de comprometer o retrocitado princípio.
  4. Assim, o dispositivo contido na Lei Complementar n. 51/1985, art. 1º, inc. I, deve ser lido e interpretado nos termos do vigente quadro constitucional.
  5. Ademais, conforme noticiado nos autos, o Poder Executivo tomou iniciativa de propor projeto de lei complementar (de n. 554/2010) que prevê a adequação de cálculos às normas constitucionais vigentes para as aposentadorias decorrentes do exercício de atividades exercidas exclusivamente sob condições especiais que prejudiquem a saúde ou a integridade física, mencionadas na parte final do § 4º do art. 40 da Constituição. Eis seu teor:

Art. 6º São válidas as aposentadorias concedidas até a entrada em vigor desta Lei Complementar com base na Lei Complementar n. 51, de 20 de dezembro de 1985, ou em leis de outros entes da federação, desde que atendidas, em qualquer caso, as exigências mínimas constantes da referida Lei Complementar n. 51, de 1985.

  • 1º As aposentadorias de que trata o caput e as pensões decorrentes terão os cálculos revisados para serem adequados aos termos das normas constitucionais vigentes quando da concessão.
  1. Nota-se que o mens legislatoris empregada no projeto de lei, caso seja aprovada em sua versão original, irá ao encontro da tese que ora defendo.
  2. Cumpre anotar ainda que o tema relativo a cálculo de proventos para todos os servidores titulares de cargos efetivos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, incluídas suas autarquias e fundações, é matéria de lei ordinária, conforme rezam os §§ 3º e 7º do art. 40 da CF/1998, que novamente transcrevo para melhor compreensão:

“Art. 40 (…)

  • 3ºPara o cálculo dos proventos de aposentadoria, por ocasião da sua concessão, serão consideradas as remunerações utilizadas como base para as contribuições do servidor aos regimes de previdência de que tratam este artigo e o art. 201, na forma da lei.
  • 17.Todos os valores de remuneração considerados para o cálculo do benefício previsto no § 3° serão devidamente atualizados, na forma da lei.”
  1. E tal lei já foi promulgada (Lei n. 10.887/2004), sujeitando os policiais, na qualidade de servidores públicos da União, aos procedimentos de cálculo de proventos ali delineados.
  2. Por outro lado, a matéria a ser definida em lei complementar diz respeito a critérios e requisitos diferenciados para concessão de aposentadoria, conforme o teor do § 4º do art. 40, verbis:

“§ 4º É vedada a adoção de requisitos e critérios diferenciados para a concessão de aposentadoria aos abrangidos pelo regime de que trata este artigo, ressalvados os casos de atividades exercidas exclusivamente sob condições especiais que prejudiquem a saúde ou a integridade física, definidos em lei complementar.”

  1. Assim, fixadas as premissas acima, entendo que não há guarida no texto constitucional para interpretação que leve a não-incidência para os policiais da novel sistemática de cálculos inaugurada pela EC n. 41/2003, respeitados os direitos adquiridos daqueles que possuíam os requisitos legais de inativação até 19/02/2004, dia anterior ao da publicação da Medida Provisória n. 167/2004, convertida na Lei n. 10.887/2004.
  2. Assim, com fulcro nos fundamentos e nas ponderações acima gizadas e tendo em vista a relevância da matéria em exame no bojo deste processo, entendo oportuno que o Plenário desta Casa firme entendimento no seguinte sentido de que: a vigência da Lei Complementar n. 51/1985 não afasta a forma de cálculo dos benefícios previdenciários prevista na Constituição Federal decorrente da interpretação conjunta do art. 40, caput, §1º, com os §§ 3º e 17 do mesmo artigo, porquanto o tema (cálculo de proventos) estatuído pela nova ordem constitucional vigente encontra-se exaurido e definido nesses dispositivos, atualmente regulamentados pela Lei n. 10.887/2004, não se confundindo com a parte final do § 4º do art. 40 CF/1988, que trata do estabelecimento de requisitos e critérios diferenciados, por lei complementar, para casos de atividades exercidas exclusivamente sob condições especiais que prejudiquem a saúde ou a integridade física, que, por sua vez, não se refere à forma de cálculo de proventos, tampouco autoriza a não-incidência dos preceitos contemplados nos §§3º e 17 do art. 40 retrocitados, disciplinadores únicos da matéria, abrangendo tanto as aposentadorias comuns quanto as aposentadorias especiais.
  3. Relativamente à paridade, como bem apontou o Ministério Público, esta foi instituída na Constituição Federal de 1988, e não na Lei n. 4.878/1965, que tratou das regras de revisão. Também é precisa a observação de que a revisão está relacionada a reajustes dos valores dos benefícios concedidos, e não à definição de seu valor inicial em função de um parâmetro específico. Dessa forma, a Lei n. 4.878/1965 não pode servir de fundamento para vinculação dos proventos às melhorias concedidas aos servidores ativos.
  4. Cumpre ressaltar que a paridade plena, prevista no art. 7º da EC n. 41/2003, tem suas regras de aplicação apenas no reajuste de proventos de aposentadorias deferidas com fundamento no art. 6º da EC n. 41/2003, por determinação do art. 2º da EC n. 47/2005, ou no reajuste dos proventos das aposentadorias deferidas com fundamento no art. 3º da EC n. 47/2005, por força do parágrafo único desse artigo, além do reajuste das aposentadorias relativas ao direito adquirido, previsto no artigo 3º da EC n. 41/2003 e em fruição na data dessas Emendas. Vale dizer, de modo geral, esses dispositivos regulam regras de transição entre emendas constitucionais.
  5. Assim, como o art. 2º e o parágrafo único do art. 3º da EC n. 47/2005 e ainda o art. 7º da EC n. 41/2003 não se referiram às aposentadorias deferidas com base no § 4º do art. 40 da CF, não há fundamento jurídico necessário para assegurar o reajuste de proventos pela regra da paridade plena aos policiais que reuniram os requisitos para aposentadoria na vigência da EC n. 41/2003. Deve-se aplicar na espécie a regra geral prevista no §8º do art. 40 da CF (“§ 8º É assegurado o reajustamento dos benefícios para preservar-lhes, em caráter permanente, o valor real, conforme critérios estabelecidos em lei Redação dada pela Emenda Constitucional n. 41, 19/12/2003), regulamentado pela Lei n. 10.887/2004, em linha de consonância com a intelecção que apresentei para o instituto da integralidade, ou seja, de fazer incidir para todos as regras gerais insculpidas na Carta Magna que disciplinam a matéria.

VI

Contagem ficta do tempo de serviço

  1. Outro tema suscitado neste processo é saber se há possibilidade de cálculo ponderado do tempo de serviço prestado sob a égide das Leis ns. 3.313/1957 e 4.878/1965 em face da transição para o regime previdenciário instaurado pela Lei Complementar n. 51/1985.
  2. Sobre a contagem de tempo ficto de serviço, o TCU firmou entendimento na Súmula n. 245, a seguir transcrita:

“Não pode ser aplicada, para efeito de aposentadoria estatutária, na Administração Pública Federal, a contagem ficta do tempo de atividades consideradas insalubres, penosas ou perigosas, com o acréscimo previsto para as aposentadorias previdenciárias segundo legislação própria, nem a contagem ponderada, para efeito de aposentadoria ordinária, do tempo relativo a atividades que permitiriam aposentadoria especial com tempo reduzido.”

  1. Tal posicionamento fundou-se no fato de que a Lei n. 6.226/1975, ao dispor acerca da contagem recíproca de tempo de serviço público federal e de atividade privada, para efeito de aposentadoria, vedou, em seu art. 4º, a contagem de tempo de serviço em dobro ou em outras condições especiais.
  2. Com base nesse entendimento, esta Corte deliberou reiteradas vezes pela inadmissibilidade da contagem ficta do tempo de atividades insalubres, penosas ou perigosas, com o acréscimo previsto para as aposentadorias previdenciárias. Como exemplos cito os Acórdãos ns. 454/2004, 473/2004, 548/2004, 680/2004, 1.571/2003, oriundos da 1ª Câmara, e os Acórdãos ns. 1.058/2004, 1.059/2004, 1.113/2003, 1.189/2004, 1.452/2004, 1.452/2004, 1.453/2004, 1.454/2004, 1.455/2004, 1.456/2004, 1.457/2004, 1.488/2003, 1.765/2004, 950/2006, 313/2002, prolatados pela 2ª Câmara.
  3. Todavia, seguindo jurisprudência do Supremo Tribunal Federal e do Superior Tribunal de Justiça, o TCU vem admitindo o aproveitamento de adicional ao tempo de serviço prestado por servidor público estatutário em atividades insalubres, penosas ou perigosas anteriormente à vigência à Lei n. 8.112/1990, conforme se depreende da ementa do Acórdão n. 2.008/2006 – TCU – Plenário, proferido em sede de Consulta formulada pela Presidência do Senado Federal:

“CONSULTA. PESSOAL. CONTAGEM DE TEMPO DE SERVIÇO PARA CONCESSÃO DE APOSENTADORIA ESTATUTÁRIA COM O APROVEITAMENTO DE TEMPO ESPECIAL PRESTADO SOB CONDIÇÕES INSALUBRES, PERIGOSAS OU PENOSAS.

O servidor público que exerceu, como celetista, no serviço público, atividades insalubres, penosas ou perigosas, no período anterior à vigência da Lei 8.112/90 tem direito à contagem especial de tempo de serviço para efeito de aposentadoria; todavia, para o período posterior ao advento da Lei 8.112/90, é necessária a regulamentação do art. 40, § 4º, da Constituição Federal, que definirá os critérios e requisitos para a respectiva aposentadoria.”

  1. Os inúmeros e reiterados precedentes do STF e do STJ mencionados no Voto do Relator daquele feito declaram que o direito à contagem especial do tempo de serviço prestado sob condições insalubres pelo servidor público celetista, à época em que a legislação então vigente assegurava o direito à averbação do tempo de serviço com acréscimos legais, incorporou-se ao seu patrimônio jurídico e não foi obstaculizado pela mudança para o regime estatutário. Para a contagem especial do tempo de serviço prestado após à edição da Lei n. 8.112/1990, os precedentes assinalam a necessidade da complementação legislativa de que trata o artigo 40, § 4º, da Constituição, na redação anterior à Emenda Constitucional n. 20/1998.
  2. Da evolução jurisprudencial acima descrita, depreende-se que, para haver direito à contagem especial de tempo de serviço em atividades insalubres, penosas ou perigosas, faz-se necessária a existência de lei que institua expressamente esse direito.
  3. No caso específico dos servidores policiais, há o reconhecimento de que eles se beneficiam das regras especiais de aposentadoria admitidas pelo art. 40, § 4º, da Constituição. Todavia, as Leis ns. 3.313/1957 e 4.878/1965 não estabeleceram o direito à averbação de acréscimos legais ao tempo de serviço efetivamente prestado. Veja-se o que dizem as referidas leis no tocante aos requisitos para aposentadoria:

Lei n. 3.313/1957

“Art. 1º Os servidores do Departamento Federal de Segurança Pública, que exerçam (VETADO) atividade estritamente policial, terão direito a:

I – prisão especial no quartel da corporação ou repartição em que servirem;

II – aposentaria com vencimentos integrais, ao completarem 25 (vinte e cinco) anos de serviço (artigo 191, § 4º, da Constituição Federal).

  • 1º Em caso de prisão, os servidores, de que trata esta lei, ficarão à disposição do juízo criminal sob a responsabilidade da autoridade designada pelo Chefe de Polícia para custodiá-los.
  • 2º Para os efeitos da aposentadoria dos servidores, a que se refere esta lei será computado apenas o tempo de serviço em função estritamente policial (VETADO).

Art. 2º Vetado.

Art. 3º Esta lei entrará em vigor na data de sua publicação, revogadas as disposições em contrário.”

Lei n. 4.878/1965

“CAPÍTULO V

Das Disposições Especiais sobre Aposentadoria

Art. 37. O funcionário policial será aposentado compulsoriamente aos 65 (sessenta e cinco) anos de idade, qualquer que seja a natureza dos serviços prestados.

Art. 38. O provento do policial inativo será revisto sempre que ocorrer:

  1. a) modificação geral dos vencimentos dos funcionários policiais civis em atividade; ou
  2. b) reclassificação do cargo que o funcionário policial inativo ocupava ao aposentar-se.

Art. 39. O funcionário policial, quando aposentado em virtude de acidente em serviço ou doença profissional, ou quando acometido das doenças especificadas no artigo 178, item III, da Lei nº 1.711, de 28 de outubro de 1952, incorporará aos proventos de inatividade a gratificação de função policial no valor que percebia ao aposentar-se.”

  1. Tampouco a Lei Complementar n. 51/1985 − que aumentou o tempo de serviço exigido para efeito de aposentadoria pela Lei n. 3.313/1957 de 25 anos para 30 anos de serviço, dos quais 20 em cargo de natureza estritamente policial − instituiu contagem ponderada do tempo de serviço prestado em atividade policial sob a regência das leis anteriores. Eis o seu teor:

“Art.1º – O funcionário policial será aposentado:

I – voluntariamente, com proveitos integrais, após 30 (trinta) anos de serviço, desde que conte, pelo menos 20 (vinte) anos de exercício em cargo de natureza estritamente policial;

II – compulsoriamente, com proventos proporcionais ao tempo de serviço, aos 65 anos (sessenta e cinco) anos de idade, qualquer que seja a natureza dos serviços prestados.

Art. 2º – Subsiste a eficácia dos atos de aposentadoria expedidos com base nas Leis nºs. 3.313, de 14 de novembro de 1957, e 4.878, de 3 de dezembro de 1965, após a promulgação da Emenda Constitucional nº 1 de 17 de outubro de 1969.

Art. 3º – Esta Lei Complementar entra em vigor na data de sua publicação.

Art. 4º – Revogam-se as disposições em contrário.”

  1. Nas transcrições, observa-se que os diplomas que trataram especificamente da aposentadoria do servidor policial estabeleceram requisito de tempo de serviço reduzido em relação às regras gerais, mas não instituíram uma forma especial de contagem de tempo de serviço, acrescentando um percentual ficto ao tempo efetivamente prestado.
  2. Desse modo, inexiste, por parte dos servidores que exerceram atividade policial sob a égide das Leis 3.313/1957 e 4.878/1965, o direito ao cômputo incentivado do tempo de serviço, por ausência de previsão legal desse benefício.
  3. Essa análise não alcança ao cômputo especial do tempo de serviço em atividades insalubres, penosas ou periculosas eventualmente exercidas pelo policial anteriormente à atividade policial, desde que tal vantagem tenha sido assegurada por diplomas legais específicos. Nessa hipótese, o reconhecimento da contagem ponderada assenta-se no instituto do direito adquirido, proclamado na jurisprudência do STF e do STJ, mencionada nos itens 63 e 64 supra.
  4. Pondero que a edição da Lei Complementar n. 51/1985 não obstaculiza o reconhecimento de tal direito. Esse diploma exige, para a aposentadoria, que o interessado conte com 20 anos de exercício em cargo de natureza estritamente policial e 30 anos de serviço. No tocante ao tempo dedicado à atividade policial, a regra foi restritiva e exigiu efetivo exercício. Quanto aos 10 anos restantes, a lei não os qualificou como de efetiva atividade nem vedou o aproveitamento de acréscimos que tenham sido assegurados pela legislação previdenciária. Posto isso, onde a lei não discriminou, não caberia ao intérprete estabelecer restrições ao aproveitamento do tempo de serviço ficto assegurado por outros diplomas legais.
  5. Nesse ponto, a Lei Complementar n. 51/1985 se diferencia de outros diplomas legais − como por exemplo a Lei n. 6.903/1981, que trata da aposentadoria de juízes classistas, e a Lei n. 8.231/1991, que dispõe sobre contagem recíproca de tempo prestado à iniciativa privada e ao serviço público −, que vedam, textualmente, a contagem de tempo de serviço em dobro ou em condições especiais.
  6. Diante desses elementos, concluo que o policial tem direito à averbação tempo de serviço prestado sob condições insalubres, penosas ou perigosas, com os acréscimos expressamente admitidos pela legislação então vigente, anteriormente ao exercício da atividade policial.

VII

Aproveitamento do período de inatividade para nova concessão

  1. Quanto ao pedido alternativo de aproveitamento do período de inatividade dos servidores cujas aposentadorias forem consideradas ilegais para viabilizar novas concessões, o enunciado da Súmula n. 74 do TCU diz:

“Para efeito apenas de aposentadoria – e não para o de acréscimo por tempo de serviço ou qualquer outra vantagem – admite-se a contagem do período de inatividade, com o objetivo de suprir lacuna deixada pela exclusão de tempo de serviço não computável em face da lei e o de evitar a reversão à atividade de antigos servidores, cujas concessões foram tardiamente submetidas a exame e julgamento do Tribunal de Contas da União.”

  1. Em consonância com a referida Súmula, este Tribunal admitia, até a edição da Emenda Constitucional n. 20/1998, a contagem do período de inatividade para efeito apenas de aposentadoria, e não para acréscimo por tempo de serviço ou qualquer outra vantagem, com o objetivo de suprir lacuna deixada pela exclusão de tempo de serviço não computável em face de lei e o de evitar a reversão à atividade de antigos servidores, cujas concessões foram submetidas a exame e julgamento por esta Corte de Contas.
  2. Dessa forma, o tempo de inatividade somente pode ser considerado para completar o tempo mínimo necessário para que pudesse prosperar a aposentadoria proporcional, e apenas para aqueles que tenham adquirido o direito a esse benefício antes da promulgação da EC n. 20/98, que o extinguiu (Decisões ns. 369/2000, 29/2001 e 248/2001, e, mais recente, o Acórdão n. 3.264/2007, de minha lavra, todos da 1ª Câmara).
  3. Nesse contexto, em se tratando de aposentadorias concedidas após a vigência da EC n. 20/1998, não e possível autorizar o cômputo do período de vigência do benefício provisório para fins de nova concessão.

VIII

Resumo

  1. O entendimento fixado no subitem 9.1 do Acórdão n. 379/2009 – TCU – Plenário, proferido no TC-010.598/2006-6, de que a Lei Complementar n. 51/1985 foi recepcionada pela Constituição Federal de 1998 e pelas Emendas Constitucionais ns. 20/1998, 41/2003 e 47/2005, vem sendo interpretado no sentido de que a legislação assegura ao servidor policial a aposentadoria com 30 anos de serviços, desde que conte com 20 anos de exercício em cargo de natureza estritamente policial.
  2. A vigência da Lei Complementar n. 51/1985 não afasta a forma de cálculo dos benefícios previdenciários prevista na Constituição Federal decorrente da interpretação conjunta do art. 40, caput, §1º, com os §§ 3º e 17 do mesmo artigo, porquanto o tema (cálculo de proventos) estatuído pela nova ordem constitucional vigente encontra-se exaurido e definido nesses dispositivos, atualmente regulamentados pela Lei n. 10.887/2004, não se confundindo com a parte final do § 4º do art. 40 CF/1988, que trata do estabelecimento de requisitos e critérios diferenciados, por lei complementar, para casos de atividades exercidas exclusivamente sob condições especiais que prejudiquem a saúde ou a integridade física, que, por sua vez, não se refere à forma de cálculo de proventos, tampouco autoriza a não-incidência dos preceitos contemplados nos §§3º e 17 do art. 40 retrocitados, disciplinadores únicos da matéria, abrangendo tanto as aposentadorias comuns quanto as aposentadorias especiais.
  3. Não há fundamento jurídico bastante para assegurar o reajuste de proventos pela regra da paridade plena aos policiais que reuniram os requisitos para aposentadoria na vigência da EC n. 41/2003
  4. Inexiste, por parte dos servidores policiais, o direito à contagem ficta do tempo de serviço prestado sob a égide das Leis ns. 3.313/1957 e 4.878/1965, seja sob a forma de acréscimos seja de forma ponderada, por ausência de previsão legal desse benefício.
  5. Essa análise não alcança ao cômputo especial do tempo de serviço em atividades insalubres, penosas ou periculosas eventualmente exercidas anteriormente à atividade policial, desde que tal vantagem tenha sido assegurada por diplomas legais específicos. Nessa hipótese, o reconhecimento da contagem ponderada assenta-se no instituto do direito adquirido, proclamado na jurisprudência do STF e do STJ.
  6. Com base nos fundamentos acima expostos, as aposentadorias dos interessados Manoel Joarez Guilardi (fls. 07/11), Manoel José Lima Vasconcelos (fls. 12/16), Marco Antônio Dantas (fls. 22/26), Maria do Socorro Aires Paiva (fls. 32/36), Maria Oneide Ataíde Pina (fls. 37/41), Miguel Hipólito de França (fls. 57/61), Milton Ubiratan Rodrigues Jardim (fls. 67/71), Moacir Ramos (fls. 72/76), Nei Wilson Rodrigues Roquete (fls. 82/86) e Nelson Cândido Lacerda (fls. 92/96), devem ser julgadas ilegais, negando-se-lhes registro aos correspondentes atos. As demais concessões devem ser consideradas legais, concedendo-se-lhes registro aos respectivos atos de aposentação.
  7. Cabe a aplicação do Enunciado n. 106 da Súmula da Jurisprudência do TCU às parcelas indevidamente recebidas pelos ex-servidores.
  8. Outrossim, de conformidade com o art. 262 do Regimento Interno deste Tribunal, importa determinar ao órgão de origem que faça cessar os pagamentos decorrentes dos atos impugnados, sob pena de responsabilidade solidária da autoridade administrativa omissa, podendo ser emitidos novos atos, livres das irregularidades ora apontadas.
  9. Deve-se também determinar ao órgão que comunique aos interessados a respeito deste Acórdão, alertando-os de que o efeito suspensivo proveniente da interposição de eventuais recursos não os exime da devolução dos valores percebidos indevidamente após a respectiva notificação, caso aqueles não sejam providos.
  10. Por fim, defiro a habilitação da Associação Nacional dos Peritos Criminais Federais – APCF e da Federação Nacional dos Policiais Rodoviários Federais como interessadas nos autos, uma vez que as entidades demonstraram em seus pedidos, de forma clara e objetiva, razões legítimas para intervirem no processo, nos termos do § 1º do art. 146 do Regimento Interno/TCU.

Ante o exposto, manifesto-me por que seja adotada a Deliberação que ora submeto a este Colegiado:

 

“VISTOS, relatados e discutidos estes autos de processo em que se analisa a revisão de concessões de aposentadoria dos ex-servidores do Departamento de Polícia Rodoviária Federal acima nominados, com fundamento na Lei Complementar n. 51/1985.

ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Plenária, ante as razões expostas pelo Relator, e com fundamento nos incisos III e IX do art. 71 da Constituição Federal, nos arts. 1º, inciso V, 39, inciso II, e 45 da Lei n. 8.443/1992, em:

9.1. firmar entendimento no sentido de que a vigência da Lei Complementar n. 51/1985 não afasta a forma de cálculo dos benefícios previdenciários prevista na Constituição Federal decorrente da interpretação conjunta do art. 40, caput, §1º, com os §§ 3º e 17 do mesmo artigo, porquanto o tema (cálculo de proventos) estatuído pela nova ordem constitucional vigente encontra-se exaurido e definido nesses dispositivos, atualmente regulamentados pela Lei n. 10.887/2004, não se confundindo com a parte final do § 4º do art. 40 CF/1988, que trata do estabelecimento de requisitos e critérios diferenciados, por lei complementar, para casos de atividades exercidas exclusivamente sob condições especiais que prejudiquem a saúde ou a integridade física, que, por sua vez, não se refere à forma de cálculo de proventos, tampouco autoriza a não-incidência dos preceitos contemplados nos §§3º e 17 do art. 40 retrocitados, disciplinadores únicos da matéria, abrangendo tanto as aposentadorias comuns quanto as aposentadorias especiais;

9.2. julgar legais os atos de aposentadoria dos servidores Luiz Paulo da Costa (fls. 2/6), Manuel Silva Almeida (fls. 17/21), Marcos Antonio de Deus (fls. 27/31), Mauricio Tome Seraphim (fls. 42/46), Maurilio Giacomelli (fls. 47/51), Miguel Correa da Costa (fls. 52/56), Milton Oran Fonseca (fls. 62/66), Natanael Teofilo Costa (fls. 77/81), Nelio Fernando Lopes Diniz (fls. 87/91) e Nelson da Costa (fls. 97/101), com correspondente registro aos atos de aposentação respectivos;

9.3. considerar ilegais os atos de aposentadoria dos ex-servidores Manoel Joarez Guilardi (fls. 07/11), Manoel José Lima Vasconcelos (fls. 12/16), Marco Antônio Dantas (fls. 22/26), Maria do Socorro Aires Paiva (fls. 32/36), Maria Oneide Ataíde Pina (fls. 37/41), Miguel Hipólito de França (fls. 57/61), Milton Ubiratan Rodrigues Jardim (fls. 67/71), Moacir Ramos (fls. 72/76), Nei Wilson Rodrigues Roquete (fls. 82/86) e Nelson Cândido Lacerda (fls. 92/96), negando-se-lhes registro aos correspondentes atos;

9.4. dispensar o ressarcimento das quantias indevidamente recebidas de boa-fé pelos interessados mencionados no subitem 9.3, com base na Súmula n. 106 da Jurisprudência deste Tribunal;

9.5. determinar ao Departamento de Polícia Rodoviária Federal – DPRF que:

9.5.1. com fundamento nos arts. 71, inciso IX, da Constituição Federal e 262, caput, do Regimento Interno deste Tribunal, no prazo de 15 (quinze) dias, contados a partir da ciência da deliberação, abstenha-se de realizar pagamentos decorrentes dos atos impugnados (subitem 9.3), sob pena de responsabilidade solidária da autoridade administrativa omissa;

9.5.2. comunique aos interessados de que trata o subitem 9.3 supra a respeito deste Acórdão, alertando-os de que o efeito suspensivo proveniente da interposição de eventual recurso não os exime da devolução dos valores percebidos indevidamente após a respectiva notificação, caso o recurso não seja provido;

9.6. determinar à Sefip que proceda à verificação do cumprimento da medida constante do subitem 9.5.1 supra, representando a este Tribunal, caso necessário;

9.7. deferir a habilitação da Associação Nacional dos Peritos Criminais Federais – APCF e da Federação Nacional dos Policiais Rodoviários Federais como interessadas nos autos, nos termos do § 1º do art. 146 do Regimento Interno/TCU;

9.8. encaminhar cópia desta deliberação, acompanhada do Relatório e da Proposta de Deliberação que a fundamentam, à Procuradoria da República no Estado do Piauí e à 3ª Vara da Seção Judiciária da Justiça Federal no Estado do Piauí.”

 

 

T.C.U., Sala de Sessões, em 27 de outubro de 2010.

 

 

MARCOS BEMQUERER COSTA

Relator

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

GRUPO II – CLASSE VI – Plenário.

TC 020.320/2007-4.

Natureza: Aposentadoria.

Órgão: Departamento de Polícia Rodoviária Federal.

Interessados: Luiz Paulo da Costa, Manoel Joarez Guilardi, Manoel Jose Lima Vasconcelos, Manuel Silva Almeida, Marco Antônio Dantas, Marcos Antonio de Deus, Maria do Socorro Aires Paiva, Maria Oneide Ataíde Pina, Mauricio Tome Seraphim, Maurilio Giacomelli, Miguel Correa da Costa, Miguel Hipolito de França, Milton Oran Fonseca, Milton Ubiratan Rodrigues Jardim, Moacir Ramos, Natanael Teofilo Costa, Nei Wilson Rodrigues Roquete, Nelio Fernando Lopes Diniz, Nelson Cândido Lacerda e Nelson da Costa.

Advogado(s) constituído(s) nos autos: não há.

 

Sumário: PESSOAL. APOSENTADORIA. ATOS EMITIDOS COM FUNDAMENTO NA LEI COMPLEMENTAR Nº 51/1985.

REQUISITOS E CRITÉRIOS DIFERENCIADOS GARANTIDOS PELO § 4º DO ART. 40 DA CF, SEJA QUANTO ÀS CONDICIONANTES PARA A EXISTÊNCIA DO DIREITO, SEJA NO TOCANTE AO CÁLCULO DO VALOR DEVIDO. APOSENTADORIA ESPECIAL DE POLICIAL AOS 30 ANOS DE SERVIÇO E COM O EXERCÍCIO MÍNIMO DE 20 ANOS EM CARGO DE NATUREZA ESTRITAMENTE POLICIAL. NOVO ENTENDIMENTO CONSUBSTANCIADO NO ACÓRDÃO Nº 379/2009-TCU-PLENÁRIO. NORMA RECEPCIONADA PELA CF/1988 E EC SUBSEQUENTES. NÃO INCIDÊNCIA DA REGRA GERAL INSTITUÍDA PELA EC Nº 41/2003 E REGULAMENTADA PELA LEI Nº 10.887/2004. NECESSIDADE DE REVISÃO DO ACÓRDÃO Nº 582/2009-TCU-PLENÁRIO. APOSENTADORIA ESPECIAL DE POLICIAL COM DIREITO À PARIDADE PLENA, ANTE O RECONHECIMENTO DA VIGÊNCIA DA LEI Nº 4.878/1965 (ART. 38). FIXAÇÃO DE ENTENDIMENTO. INEXISTÊNCIA DE DIREITO RELATIVAMENTE À CONTAGEM FICTA DE TEMPO DE SERVIÇO, RESSALVADA A POSSIBILIDADE DE CÔMPUTO DO ACRÉSCIMO DECORRENTE DO EXERCÍCIO DE ATIVIDADES INSALUBRES, PENOSAS OU PERICULOSAS, ANTERIORES À ATIVIDADE POLICIAL, CONTEMPLADAS POR LEGISLAÇÃO ESPECÍFICA. LEGALIDADE DOS ATOS QUE GUARDAM CONFORMIDADE COM O NOVO ENTENDIMENTO DO TCU. ILEGALIDADE DAS DEMAIS CONCESSÕES, EM FACE DA CONTAGEM PONDERADA DE TEMPO DE SERVIÇO SEM PREVISÃO LEGAL.

  1. Conforme o entendimento firmado pelo Tribunal, mediante o Acórdão nº 379/2009-TCU-Plenário, a Lei Complementar nº 51/1985 foi recepcionada pela Constituição Federal de 1988, bem assim pelas Emendas Constitucionais nºs 20/1998, 41/2003 e 47/2005, continuando, por conseguinte, válida e eficaz, enquanto não for ab-rogada, derrogada ou modificada por nova lei complementar federal, subsistindo, portanto, a regra de previsão de aposentadoria especial de policial aos 30 anos de serviço e com o exercício mínimo de 20 anos em cargo de natureza estritamente policial.
  2. A Lei Complementar nº 51/1985, recepcionada pela Constituição Federal de 1988 e pelas Emendas Constitucionais nºs 20/1998, 41/2003 e 47/2005 – conforme reconhecido pelo TCU, mediante o Acórdão nº 379/2009-Plenário, e pelo STF, por meio da ADI nº 3.817 –, estabelece os requisitos e os critérios diferenciados para a aposentadoria especial dos policiais, garantidos pelo § 4º do art. 40 da Constituição Federal, com a redação dada pela EC nº 47/2005, devendo ser entendidas como requisitos as condicionantes para a existência do direito, e compreendida como critério a forma de cálculo do valor devido.
  3. A aposentadoria fundamentada na Lei Complementar nº 51/1985 não sofre a incidência da regra geral prevista no § 3º do art. 40 da Constituição Federal, com a redação dada pela EC nº 41/2003, regulamentada pela Lei nº 10.887/2004, que é norma de caráter geral (cálculo dos proventos pela média das remunerações).
  4. Prevalece na espécie a Lei Complementar nº 51/1985, que é norma de natureza especial, regulamentadora do § 4º do art. 40 da CF, devendo ser adotado, para fins de aplicação da aludida LC nº 51/1985, o sentido que sempre teve o termo “com proventos integrais”, nela contido (art. 1º, inciso I), significando que os proventos corresponderão à totalidade da remuneração do servidor no cargo efetivo em que se der a aposentadoria, conceito que vem sendo preservado pelo legislador desde a Constituição Federal de 1946 (art. 191, § 2º) até hoje, passando por outros 14 dispositivos constitucionais ou infraconstitucionais, a saber: art. 178 da Lei 1.711/1952; art. 1º, inciso II, da Lei 3.313/1957; art. 101, inciso I, da CF/1967; art. 102, inciso I, da EC nº 1/1969; art. 1º, inciso I, da Lei Complementar nº 51/1985; art. 40, incisos I e III – “a” e “b” (redação original), art.93, inciso VI (redação original), e art. 53 do ADCT, todos da CF/1988; arts. 186, 189 e 195 da Lei nº 8.112/1990; art. 40, § 3º, com a redação dada pela EC nº 20/1998, da CF/1988; art. 6º da EC nº 41/2003; e art. 3º da EC nº 47/2005.
  5. Ante o reconhecimento da vigência do art. 38 do estatuto jurídico dos policiais civis da União e do Distrito Federal – a Lei especial nº 4.878/1965, que prevalece sobre a Lei geral nº 10.887/2004 –, está legalmente assegurada a paridade plena entre os proventos dos inativos e a remuneração dos policiais em atividade, existindo o direito a que seja estendida aos aposentados toda revisão promovida na remuneração dos ativos, inclusive quaisquer benefícios ou vantagens que lhes forem posteriormente concedidas, mesmo quando decorrentes da reclassificação do cargo em que se deu a aposentadoria.
  6. É ilegal a contagem de tempo de serviço prestado durante a vigência da Lei nº 3.313/1957, de forma ponderada, se o servidor não reunia, à época, as condições para a aposentação.
  7. 7. A Lei Complementar nº 51/1985 não obstaculiza o cômputo de tempo de serviço incentivado em decorrência do exercício de atividades insalubres, penosas ou periculosas, anterior à atividade policial, desde que tal vantagem tenha sido assegurada por diplomas legais específicos e averbada pelo órgão competente.

 

DECLARAÇÃO DE VOTO

 

Apreciam-se os atos de aposentadoria em favor dos interessados supracitados, ex-servidores do Departamento de Polícia Rodoviária Federal.

  1. Por oportuno, destaco a qualidade do voto do relator, Ministro-Substituto Marcos Bemquerer Costa, que, com o habitual cuidado, zelo e profundidade, submete a este colegiado proposta de deliberação relativamente às concessões reunidas no presente processo.
  2. Uma vez devolvida a matéria à apreciação do relator, por força do decidido no Acórdão nº 5.162/2009 – TCU – Primeira Câmara, mediante o qual foi tornado insubsistente o Acórdão n. 3.808/2007 – TCU – Primeira Câmara, que havia considerado ilegais todos os atos reunidos no presente processo, foram apresentadas manifestações de diversos órgãos de segurança pública e entidades representativas dos servidores policiais, a saber: Departamento de Polícia Rodoviária Federal (fls. 160/174 – vol. principal e fls. 377/406 – vols. 1 e 2); Departamento de Polícia Federal (fls. 178/254 – vol. principal e vol. 1); Polícia Civil do Distrito Federal (fls. 299/327 e 328/356 – vol. 1) e Associação de Delegados da Polícia Federal (fls. 428 e 474/482 – vol. 2, fls. 140/158 – vol. principal e fls. 357/364 e 366/373 – vol. 1 e fls. 483/490 – vol. 2).

MANIFESTAÇÃO DOS INTERESSADOS

  1. Em apertada síntese, os interessados procuraram demonstrar ou esclarecer que:

4.1. não incide às aposentadorias desses servidores a regra insculpida no art. 40, §§ 3º e 17, da Constituição, com a redação dada pela Emenda Constitucional n. 41/2003, regulamentada pela Lei n. 10.887/2004, segundo a qual os proventos devem ser calculados com base na média das remunerações utilizadas para cálculo das contribuições previdenciárias recolhidas a partir de julho de 1994;

4.2. a incidência, aos casos como os da espécie, do regime especial de aposentadoria contemplado no art. 40, § 4º, da Constituição, que teria recepcionado os institutos da integralidade dos proventos, assegurado aos policiais pelo art. 1º da Lei Complementar n. 51/1985, bem como a sua paridade com a remuneração dos servidores ativos, por força do art. 38 da Lei n. 4.878/1965 e da Lei n. 11.358/3006, que previu o recebimento de proventos na modalidade de subsídio e fixou as tabelas de valores correspondentes;

4.3. conforme consta do art. 171 da Medida Provisória n. 431, de 14/05/2008, o Presidente da República procurou estender os critérios previstos pela Lei n. 10.887/2004 às situações mencionadas no art. 40, § 4º, da Constituição Federal, aplicando a elas a regra de revisão na mesma data e índice aplicável aos benefícios do regime geral de previdência social; todavia, essa solução foi rejeitada pelo Congresso Nacional, pois o referido dispositivo da MP foi modificado, não tendo sido incluídas no art. 171 da Lei n. 11.784/2008, resultante da conversão, as situações a que a legislação garanta a integralidade dos proventos e a paridade de sua revisão;

4.4. caso prevaleça o entendimento de que os proventos dos servidores policiais são disciplinados pela lei ordinária, deve aplicar-se o art. 38 da Lei n. 4.878/1965, que estabelece a equivalência dos proventos dos servidores policiais aos vencimentos dos servidores em atividade;

4.5. a inovação quanto à base de cálculo dos proventos de aposentadoria introduzida no art. 40, § 3º, da Constituição Federal pela Emenda Constitucional n. 41, regulamentada pela Lei n. 10.887/2004, não se aplica a todas as aposentadorias; a regra geral de cálculo dos proventos em função das remunerações utilizadas como base para as contribuições do servidor, veiculada no mencionado art. 40, § 3º, da Constituição Federal, foi excepcionada pelo art. 6º da própria EC n. 41, ao dispor que os servidores que tenham ingressado no serviço público até a data de publicação da Emenda poderão aposentar-se com proventos integrais, correspondentes à totalidade da respectiva remuneração no cargo efetivo em que se der a aposentadoria; no mesmo sentido, a Emenda Constitucional n. 47 admitiu, em seu art. 3º, a aposentadoria com proventos integrais aos ingressos no serviço público até 16/12/1998;

4.6. a aposentadoria especial dos policiais não se orienta pela regra geral insculpida no art. 40, § 3º, da Constituição Federal, mas se fundamenta na ressalva contida no art. 40, § 4º, da Constituição Federal, com redação dada pela Emenda Constitucional n. 20/1998, que possibilita a adoção de requisitos e critérios de aposentadoria diferenciados nos casos de atividades exercidas exclusivamente sob condições especiais que prejudiquem a saúde ou a integridade física, definidos em Lei Complementar;

4.7. no caso dos policiais, a Lei Complementar incidente é a de n. 51/1985, cujo art. 1º iguala os proventos à integralidade dos vencimentos, entendida como a totalidade da remuneração do servidor à época da aposentadoria; a mens legislatoris foi garantir que o servidor, ao se aposentar, continuasse a receber a mesma remuneração da ativa; aplica-se, também, a Lei n. 11.358/2006, que institui proventos na modalidade de subsídio, com tabelas de valores correspondentes, e estabelece verdadeira paridade de ganhos dos servidores ativos e inativos;

4.8. a aparente antinomia entre a Lei Complementar n. 51/1985 e a Lei n. 10.887/2004 é resolvida em favor da primeira tanto pelo critério da hierarquia das normas quanto pelo da especialidade;

4.9. a evolução constitucional brasileira conferiu proteção às aposentadorias de categorias diferenciadas, conforme se depreende do art. 156 da CF/1937, do art. 100 do texto de 1967 e do art. 103 da Emenda Constitucional n. 1/1967;

4.10. diante dessas regulamentação, foi editada a Lei n. 3.313/1957, que instituía o direito dos servidores do Departamento Federal de Segurança Pública à aposentadoria com proventos integrais ao completarem 25 anos de serviço;

4.11. a Lei Complementar n. 51/1985 acrescentou cinco anos ao tempo de serviço necessário para aposentadoria;

4.12. o Poder Executivo emitiu diversos pareceres favoráveis à recepção da Lei Complementar n. 51/1985 pela Constituição Federal/1988 e pelas Emendas Constitucionais ns. 20/1988 e 47/2005, tais como a Nota Técnica n. 19/200 do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, a Portaria n. 4.992/1999 do Ministro de Estado da Previdência e Assistência Social, a Nota/Decor/CGU n. 323/2006 da Controladoria-Geral da União e, finalmente, a Nota n. AGU/MS 06/2007 da Advocacia-Geral da União, emitida no exercício das atribuições que lhes são conferidas por meio do art. 4º, inciso X, da Lei Complementar n. 7/1995, em sede de Consulta formulada pela Polícia Federal;

4.13. a Procuradoria-Geral do Estado de Minas Gerais, representada pela então Procuradora Carmem Lúcia Antunes da Rocha, hoje Ministra do Supremo Tribunal Federal, emitiu o Parecer n. 10.563, de 15/07/1999, posicionando-se pela recepção da Lei Complementar n. 51/1985, combinada com a Lei n. 5.406/1969, em especial o seu art. 124, até que nova legislação viesse a curar o tema, na forma prevista no art. 40, § 1º, III, da Constituição da República;

4.14. a doutrina pátria reconhece a excepcionalidade da aposentadoria com redução de tempo de serviço no caso de atividades consideradas penosas, insalubres ou perigosas (redação original do art. 40, § 1º, da Constituição), ou para as atividades suscetíveis de prejudicar a saúde e a integridade física (redação dada pela Emenda Constitucional n. 20/1998); neste sentido, transcrevem-se ensinamentos de Paulo Diniz, José Afonso da Silva, Carlos Alberto Pereira de Castro, João Batista Lazzari, Daniel Machado da Rocha, José Paulo Baltazar Júnior, Sérgio Pinto Martins e Celso Barroso Leite;

4.15. a aposentadoria especial dos policiais não visa apenas a compensá-los pela exposição a condições de trabalho perigosas, insalubres ou lesivas à sua integridade física, mas também atende ao interesse da sociedade de não ter quadros das carreiras policiais com força de trabalho física e psicologicamente reduzida;

4.16. dentre os fatores que podem ser elencados como justificativos da aposentadoria especial encontram-se: o constante contato com mazelas sociais; a angústia de enfrentar o desconhecido no cotidiano; o risco de vida constante pela intervenção diuturna nos conflitos; o esforço para fazer prevalecer a autoridade do Estado na preservação da ordem pública; a cobrança implacável da sociedade, da Administração e da Justiça, diante de qualquer falha; a jornada irregular de trabalho, com chamadas a qualquer hora e turnos de serviços longos e alternados, sob quaisquer condições climáticas, em detrimento do indispensável descanso; a impossibilidade de se abster, mesmo quando de folga, de agir no exercício de suas funções, quando presenciar a prática de infração penal, sob pena de incidir no crime de prevaricação; a obrigatoriedade de abrir mão de sua segurança pessoal ou de seu

instinto de preservação quando em situações de estado de necessidade; as restrições a direitos trabalhistas, como pagamento de horas-extras;

4.17. o Brasil é signatário da Convenção n. 155 da Organização Internacional do Trabalho – OIT/ONU, referendada pelo Decreto Legislativo n. 2/1992, no qual está definido o significado de condições especiais que prejudicam a saúde ou a integridade física;

4.18. posicionaram-se a favor da vigência plena da Lei Complementar n. 51/1985, mesmo após a edição da Emenda Constitucional n. 20/1998, os seguintes Tribunais: a) STF, em liminar concedida pelo Ministro Eros Grau, no Mandado de Segurança n. 26.165/DF, impetrado contra atos do TCU, consubstanciados nos Acórdãos ns. 2.177 e 2.178/2006, e no Acórdão proferido na Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 3.817; b) STJ, no RMS 3052/PR e no REsp n. 801.849/MG (2005/0201036-2); c) TJDFT, no Acórdão n. 156.819; d) TJRO, no MS n. 20000020050054996; e) TJAC, na Apelação Cível n. 2007.000717-7; f) TJMT, no MS 4.202/2005; g) TJMG, no Processo n. 1.0024.03.113255-8/001(1); h) TJSP, nos Embargos Infringentes n. 395.744.5/2-01; i) TJMA, nos Processos ns. 0022212007, 0089742006, 0095892006,0254042005; j) TRF 4ª Região, na AC 1998.04.01.075444-4; k) TRF da 5ª Região, no AC 202522/CE e no MS 94.726/AL;

4.19. no tocante aos Tribunais de Contas, invocam-se: a) o julgamento do TCU no incidente de uniformização de jurisprudência provocado no TC 010.598/2006-6; b) precedentes não identificados dos Tribunais de Contas Estaduais do Rio Grande do Sul, Paraná e Distrito Federal; c) pronunciamento do TCDF, datado de 27/12/2007, em sede de Consulta formulada pelo Diretor-Geral da Polícia Civil do Distrito Federal, acerca da possibilidade de se manter a regra da paridade aos proventos dos servidores que foram aposentados por invalidez na vigência da Emenda Constitucional n. 41/2003;

4.20. para exprimir o posicionamento da Procuradoria-Geral do Estado de São Paulo, menciona-se o processo SSP n. 31952/78-CT;

4.21. seria razoável o acréscimo ficto de 20% do tempo de serviço prestado sob a égide das Leis ns. 3.313/1957 e 4.878/1965, por ocasião da transição para o regime previdenciário instituído pela Lei Complementar n. 51/1985, para preservar a expectativa de direito dos servidores que se encontravam na iminência de completar 25 anos de serviço no momento em que tal requisito passou a ser 30 anos, assim como todas as reformas constitucionais que trataram de previdência previram regras de transição para resguardar os eventuais prejudicados pelo regime menos favorável; tal orientação foi expressa no Ofício n. 784/2003 do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão e no julgamento proferido pela Quarta Turma do TRT da 4ª Região no AC 1998.04.01.0754444-4;

4.22. o art. 40, § 1º, da Constituição Federal, com a redação dada pela Emenda Constitucional n. 30/1998, proíbe que a lei estabeleça qualquer forma de tempo de contribuição ficto, mas o art. 4º da referida emenda resguardou o tempo fictício cumprido até que sobreviesse lei disciplinadora do tempo de contribuição;

4.23. pelo novo disciplinamento constitucional, a implementação de aposentadoria depende de tempo de contribuição previsto em lei, não havendo mais o critério de tempo de serviço; caso o Tribunal entenda por bem excluir os 20% resultantes da alteração da Lei n. 3.13/1957 pela Lei Complementar n. 51/1985, deverá computar o tempo de contribuição dos servidores aposentados na inatividade para efeito de nova aposentadoria, a teor do art. 103 da Lei n. 8.112/1990; no mesmo sentido, o art. 60, inciso III, do Regulamento da Previdência Social, aprovado pelo Decreto n. 3.048/1999, prevê que o período em que o segurado recebeu auxílio-doença ou aposentadoria por invalidez, entre períodos de atividade, será contado como tempo de contribuição; de acordo com a Orientação Normativa SPS n 03/2004, emitida pela Previdência Social, não se considera como tempo ficto de trabalho aquele em que houve prestação de serviço ou contribuição; e, finalmente, incidiria à espécie a Súmula n. 74 do Tribunal de Contas da União;

4.24. quanto aos critérios de cálculos dos proventos, deve-se atentar para a regra de hermenêutica segundo a qual os incisos são desdobramento de um parágrafo; desse modo, os três incisos do art. 40, § 1º, da Constituição Federal, referem-se ao regime geral de aposentadoria enunciado pelo referido parágrafo; os três incisos do §4º do mesmo artigo referem-se às aposentadorias especiais ressalvadas na parte final do dispositivo, dentre os quais se insere a aposentadoria dos servidores policiais;

4.25. em consequência, não se aplica a aposentadoria desses servidores os preceitos da Lei n. 10.887, de 18/06/2004; essa conclusão pode ser aferida, inclusive, a partir da redação do artigo 15 desse diploma legal, que se referem às aposentadorias e pensões de que tratam os artigos 1º e 2º da mencionada lei, que regulamentam o regime de cálculo do § 3º do art. 40 da Constituição;

4.26. não foi aprovado pelo Congresso Nacional o art. 171 da Medida Provisória n. 431/2008, que alterava a redação do art. 15 da Lei n. 10.887/2004, submetendo ao regime da Lei n. 10.887/2004 as aposentadorias especiais admitidas pelo art. 40, § 4º, da Constituição Federal;

4.27. “caso entendêssemos que na hipótese das aposentadorias especiais temos uma lei complementar regulando parte da matéria, e uma lei ordinária disciplinando todo o restante, com seus desdobramentos e consequências casuais, teríamos uma factível incongruência formal e um possível choque de normas (…) que forçaria o legislador a sempre adotar o rito e quorum mais qualificados, com vistas a evitar uma inconstitucionalidade formal, e que, por via direta, implicaria reconhecer o caráter qualificado da norma, por meio de lei complementar”;

4.28. quanto à integralidade dos proventos em relação à remuneração, o art. 191 da Constituição Federal de 1946 já previa a possibilidade de aposentadoria especial para servidores públicos; a Lei n. 3.313/1957 previu a aposentadoria com proventos integrais, enquanto a Lei n. 4.878/1965, que trata do atual regime disciplinar do policial federal, instituiu a regra da paridade entre proventos e remuneração; sob a égide da Constituição Federal de 1967, especialmente de seu art. 103, com redação dada pela Emenda n. 1/1969, a matéria foi reservada à lei complementar, sem prejuízo da recepção das leis ordinárias até então vigentes, que só poderão ser alteradas por lei complementar; nessa linha surgiu a lei Complementar n. 51/1985, que revogou a Lei Ordinária n. 3.313/1957, no que tange ao tempo de serviço para aposentação, pois trata do mesmo tema de modo diverso, mas em nada alterou o contido na Lei Ordinária n. 4.878/1965, que cuida do instituto da paridade; assim, as Leis n. 8.112/1990 e 10.887/2004 não podem alterar as normas que regem a aposentadoria especial dos policiais;

4.29. diante desse histórico, é de se concluir que parte das regras constitucionais trazidas pela Emenda n. 41/2003 foram regulamentadas pela Lei n. 10.887/2004 (regras comuns de aposentadoria) e a outra parte do sistema (aposentadorias especiais) já se encontrava devidamente disciplinada pela Lei n. 4.878/1965 e pela Lei Complementar n. 51/1985;

4.30. o Manual de Reforma da Previdência mantido na página eletrônica institucional do TCU admite que a aposentadoria do policial voluntária será concedida com proventos integrais, uma vez que essa modalidade de aposentadoria foi recepcionada pelas Emendas ns. 20/1998 e 41/2003;

4.31. a não-aplicação dos institutos da integralidade e da paridade, assegurados pela Lei n. 4.878/1965 e pela Lei Complementar n. 51/1985, após a vigência da Emenda Constitucional n. 20/1998, poderia instalar um caos na segurança pública, não apenas nas Polícias Federal e Rodoviária Federal, mas também nas polícias de vários Estados; a ilegalidade dos atos de aposentadoria não ensejaria a aplicação do instituto da reversão, mas da anulação do ato; os servidores já aposentados pleiteariam o retorno à atividade a fim de implementarem os requisitos da Emenda n. 41/2003 (idade de 60 anos para homens e 55 para mulheres); a Administração não poderia exonerar os servidores desde então empossados para realocar os aposentados; como existe um número limitado de cargos criado por lei, não haveria vagas suficientes para que os servidores inativos retornassem ao exercício do cargo até o implemento do mencionado requisito; ter-se-ia algo em torno de 3.000 atos de aposentadorias a serem considerados em confronto com a aplicação da Lei n. 10.887/2004; perder-se-ia o investimento na formação dos servidores mais recentes, variável entre R$ 35.000,00 e R$ 45.000,00; ademais, seria necessário treinar os antigos servidores para adequá-los às novas técnicas e se valer de uma força de trabalho reduzida em face da idade; assim, é de se aplicar a teoria do fato consumado, que consiste na estabilização dos atos jurídicos pelo transcurso de tempo e inércia do próprio Estado, dando prevalência ao princípio da segurança jurídica, da boa-fé e da dignidade da pessoa humana, em detrimento do princípio da legalidade estrita;

4.32. ad argumentandum tantum, deveriam ser resguardadas, no mínimo, as situações dos servidores aposentados há mais de 5 anos, em homenagem ao princípio da segurança jurídica e à teoria do fato consumado.

ENCAMINHAMENTO PROPOSTO PELA UNIDADE TÉCNICA

  1. As propostas de encaminhamento não são uniformes. O auditor responsável pela instrução e o diretor técnico registram que as manifestações trazidas pelos diversos interessados não enfrentam especificamente os atos encartados neste processo, referindo-se a expedientes e recursos pertinentes a outros feitos.
  2. Desse modo, invocando como precedentes os Acórdãos ns. 379/2009 e 582/2009, ambos do Plenário desta Corte, manifestam-se, em uníssono, pela legalidade das concessões efetuadas de acordo com os requisitos temporais fixados pelo art. 1º da Lei Complementar n. 51/1965 (atos de fls. 02/06, 17/21, 27/31, 42/46, 47/51, 52/56, 62/66, 77/81 e 97/101) e pela ilegalidade daquelas em que os proventos não tenham observado o critério da média das contribuições fixado pela Lei n. 10.887/2004 e/ou contenham contagem ficta de tempo de serviço (atos de fls. 07/11, 12/16, 22/26, 32/36, 37/41, 57/61, 67/71, 72/76, 82/86, 87/91 e 92/96).
  3. O Titular da Secretaria de Fiscalização de Pessoal, invocando o princípio do formalismo moderado, que informa o procedimento desenvolvido perante esta Corte, considera recomendável o recebimento e o exame dos argumentos suscitados pelos órgãos e pela associação acima mencionados. 8. Examinando-os, revê seu posicionamento inicial, manifestando-se no sentido de que o regime especial de aposentadoria autorizado pelo § 4º do art. 40 da CF/1988 é regrado, enquanto não for editada nova lei complementar a que se faz menção o mesmo dispositivo, pela Lei Complementar n. 51/1985 e pela Lei Ordinária n. 4.878/1965, garantindo aos servidores policiais proventos de aposentadoria calculados com base na última remuneração percebida na atividade, com aplicação da regra de paridade por força de expressa disposição legal ainda vigente.
  4. Tal conclusão está assentada nos seguintes fundamentos:

9.1. o regime geral de aposentadoria previsto no art. 40 da Constituição prevê, em relação aos benefícios previdenciários: a) requisitos para a concessão (§§ 1º e 7º), b) critérios atuariais, c) e forma de cálculo desses benefícios (§§ 3º e 17); d) modo de atualização (§ 8º); tal regime foi regulamentado pelas Leis ns. 9.717/1998 e 10.887/2004;

9.2. o regime especial de aposentadoria previsto no art. 40, § 4º, da Constituição, em razão de sua excepcionalidade, comportaria a fixação de requisitos, critérios, formas de cálculo e de atualização de benefícios autônoma em relação aos descritos nos demais dispositivos do referido artigo;

9.3. neste sentido, socorreria aos policiais a Lei Complementar n. 51/1985, que estabelece os requisitos de concessão de aposentadoria e a forma de cálculo dos proventos, cuja recepção pela CF/1988 e emendas posteriores já foi declarada pelo TCU, bem como o art. 38 da Lei n. 4.878/1965, que cuida da forma de atualização desses benefícios, garantindo paridade entre ativos e inativos e foi recepcionada pela ordem constitucional posterior como lei complementar, em razão de seu conteúdo;

9.4. o Supremo Tribunal Federal, em decisão monocrática do Ministro Cezar Peluso, ao examinar a constitucionalidade do Estatuto dos Policiais Civis da União e do Distrito Federal, entendeu que a Lei n. 4.878/1965 não foi integralmente recepcionada pela ordem jurídica posterior à Constituição de 1988, em especial no que se refere ao art. 43 (RE 458555/CE); o STJ, por seu turno, entendeu que a Lei n. 4.878/1965 não foi revogada pela Lei n. 8.112/1990, em razão de esta ser de caráter geral e de aquela se tratar de lei específica; no TCU, a questão da validade do art. 38 da Lei n. 4.878/1965 em face da ordem constitucional instaurada em 1988 ainda não foi enfrentada; entretanto, por similaridade com a argumentação desenvolvida no TC 010.598/2006-6, relativamente à recepção da Lei Complementar n. 51/1965 pelo art. 40, § 4º, da Constituição, é de se entender que o referido dispositivo de lei continua válido e eficaz, assegurando que a integralidade a que se refere a Lei Complementar n. 51/1965 seja a última remuneração recebida na atividade;

9.5. a inexistência de regra que estabeleça critérios de sustentabilidade do regime excepcional previsto no art. 40, § 4º, da Constituição não impede a aplicação do referido regime, vez que o próprio TCU já entendeu recepcionada e aplicável a Lei Complementar n. 51/1965.

  1. Com isso, propõe que, além dos atos de fls. 02/06, 17/21, 27/31, 42/46, 47/51, 52/56, 62/66, 77/81 e 97/101, sejam considerados legais os atos de fls. 07/11, 22/26, 32/36, 67/71, 72/76, 82/86 e 87/91.

PARECER DO MINISTÉRIO PÚBLICO JUNTO AO TCU

  1. Representado pelo senhor Subprocurador-Geral Paulo Soares Bugarin, o Ministério Público junto ao TCU é de opinião que o conceito de integralidade dos proventos contemplado pela Lei Complementar nº 51/1985 deve ser interpretado conforme a Constituição, o que implica corresponder à totalidade do valor da média das remunerações de contribuições, nos termos da EC nº 41/2003, regulamentada pela Lei nº 10.887/2004.
  2. Afirma que a regra insculpida no § 3º do art. 40 da Constituição alcança, sem exceção, todos os servidores, independentemente do cargo que ocupam.
  3. Lembra que o regime especial de aposentadoria assegurado pelo art. 40, § 4º, em questão diria respeito apenas aos requisitos e critérios para concessão de aposentadoria, isto é, para fundamentar a concessão, e não para o cálculo dos proventos ou para a sua atualização;
  4. Entende que o art. 38 da Lei nº 4.878/1965 não concede nem nunca concedeu aos servidores policiais a paridade plena de proventos com vencimentos dos servidores da ativa.
  5. Sustenta que a paridade somente teria sido deferida pela CF/1988, na redação original do art. 40, § 4º, posteriormente transposto para o § 8º, com a redação dada pela EC nº 20/1998, ficando o reajustamento dos benefícios, com a edição da EC nº 41/2003, a cargo de lei ordinária, que veio a ser a Lei nº 10.887/2004, não necessitando de lei complementar para isso.
  6. Diz que atualmente a regra da paridade plena teria sede no art. 7º da EC nº 41/2003 e no art. 3º da EC nº 47/2005, e seria aplicável somente nos casos ali previstos, em que não se encontram as aposentadorias deferidas com base no § 4º do art. 40 (especiais), sendo-lhes aplicável a regra geral, regulamentada pela Lei nº 10.887/2004.
  7. Recorda que, para preencher o vácuo jurídico surgido pela inércia na regulamentação do art. 40, § 4º, da CF, o Poder Executivo encaminhou ao Congresso Nacional o Projeto de Lei Complementar nº 554/2010, que prevê a aplicação do art. 40, §§ 3º e 8º, para o cálculo e reajuste dos proventos das aposentadorias contempladas nesse dispositivo, bem como a revisão das aposentadorias e das pensões, para adequá-las às normas constitucionais.
  8. Conclui o Parquet especializado assinalando que não existe autorização, na Lei Complementar nº 51/1985 ou na Constituição Federal de 1969, para a contagem ponderada do tempo de serviço prestado sob a vigência das Leis nºs 3.313/1957 e 4.878/1965 (tempo ficto). E como não há direito adquirido a regime jurídico, segundo iterativa jurisprudência do STF, não cabe falar em direito adquirido à contagem desse tempo, conforme os precedentes que indica (Acórdãos nºs 2.936/2007 – Primeira Câmara e 4.262/2009 – Segunda Câmara).
  9. Por fim, Sua Excelência concorda com a análise empreendida pela instrução da Sefip, à exceção do ato em favor de Nélio Fernando Lopez Diniz (fls. 87/91), uma vez que o interessado reunia os requisitos para a aposentadoria com base na LC nº 51/1985 antes da promulgação da EC nº 41/2003,o que lhe permite seja autorizado o registro do respectivo ato.

VOTO DO RELATOR

  1. O relator alinha-se ao pensamento do Ministério Público, entendendo que a vigência da Lei Complementar nº 51/1998 não afastaria a forma de cálculo dos benefícios previdenciários prevista na Constituição Federal, em face da interpretação conjunta do art. 40, caput, §1º, com os §§ 3º e 17 do mesmo artigo, porquanto o tema (cálculo de proventos) estatuído pela nova ordem constitucional encontrar-se-ia exaurido e definido nesses dispositivos, atualmente regulamentados pela Lei nº 10.887/2004, não se confundindo com a parte final do § 4º do art. 40 CF/1988.
  2. De acordo com Sua Excelência, também não haveria fundamento jurídico bastante para assegurar o reajuste de proventos pela regra da paridade plena aos policiais que reuniram os requisitos para aposentadoria na vigência da EC nº 41/2003.
  3. Conforme o Ministro-Substituto Marcos Bemquerer, inexistiria mesmo, por parte dos servidores policiais, o direito à contagem ficta do tempo de serviço prestado sob a égide das Leis nºs 3.313/1957 e 4.878/1965, por ausência de previsão legal desse benefício.
  4. Conclui deixando assentado que tal análise não alcançaria o cômputo especial do tempo de serviço em atividades insalubres, penosas ou periculosas eventualmente exercidas anteriormente à atividade policial, desde que tal vantagem tenha sido assegurada por diplomas legais específicos, nos termos da jurisprudência predominante no âmbito do STJ e do STF.
  5. Com base nesses fundamentos, finaliza propondo sejam consideradas ilegais as concessões em favor de Manoel Joarez Guilardi (fls. 07/11), Manoel José Lima Vasconcelos (fls. 12/16), Marco Antônio Dantas (fls. 22/26), Maria do Socorro Aires Paiva (fls. 32/36), Maria Oneide Ataíde Pina (fls. 37/41), Miguel Hipólito de França (fls. 57/61), Milton Ubiratan Rodrigues Jardim (fls. 67/71), Moacir Ramos (fls. 72/76), Nei Wilson Rodrigues Roquete (fls. 82/86) e Nelson Cândido Lacerda (fls. 92/96), com negativa de registro dos respectivos atos. Para as demais concessões, sugere sejam consideradas legais, autorizando-se o registro dos atos correspondentes.

VOTO DO REVISOR

  1. À vista dos fundamentos expendidos pelo Senhor Secretário da Sefip, manifesto-me de pleno acordo com o posicionamento daquele titular da unidade técnica, acrescentando, em reforço ao seu arrazoado, algumas considerações complementares que julgo necessárias, pedindo vênias por dissentir parcialmente do ponto de vista do relator, bem assim dos pareceres no mesmo sentido emitidos nos autos, por parte da instrução e do Ministério Público.
  2. E, para facilitar a compreensão do entendimento que tenho por mais consentâneo com o arcabouço normativo aplicável às concessões sob exame, passo a enfrentar, em tópicos específicos, cada uma das principais teses encampadas ou produzidas pelo relator, para conduzir a proposta de deliberação apresentada por Sua Excelência, ao acolher o posicionamento do MP, rejeitando, em consequência, as ponderações oferecidas pelos diversos interessados.

TESE Nº 1 DO RELATOR (item 55 do voto): A vigência da Lei Complementar n. 51/1998 não afastaria a forma de cálculo dos benefícios previdenciários prevista na Constituição Federal, decorrente da interpretação conjunta do art. 40, caput, §1º, com os §§ 3º e 17 do mesmo artigo, porquanto o tema (cálculo de proventos) estatuído pela nova ordem constitucional vigente encontra-se exaurido e definido nesses dispositivos, atualmente regulamentados pela Lei n. 10.887/2004, não se confundindo com a parte final do § 4º do art. 40 da CF/1988, que trata do estabelecimento de requisitos e critérios diferenciados, por lei complementar, para casos de atividades exercidas exclusivamente sob condições especiais que prejudiquem a saúde ou a integridade física, que, por sua vez, não se refere à forma de cálculo de proventos, tampouco autoriza a não-incidência dos preceitos contemplados nos §§3º e 17 do art. 40 retrocitados, disciplinadores únicos da matéria, abrangendo tanto as aposentadorias comuns quanto as aposentadorias especiais.

  1. O questionamento aqui alcança os atos em favor dos ex-servidores Manoel Joarez Guilardi (fls. 07/11), Marco Antônio Dantas (fls. 22/26), Maria do Socorro Aires Paiva (fls. 32/36), Milton Ubiratan Rodrigues Jardim (fls. 67/71), Moacir Ramos (fls. 72/76) e Nei Wilson Rodrigues Roquete (fls. 82/86).
  2. Tal problema foi suscitado em função do desrespeito à compreensão que, a meu ver, merece ser revista, manifestada pelo TCU, em sede de consulta, no Acórdão nº 582/2009-TCU-Plenário, nos seguintes termos:

“VISTOS, relatados e discutidos estes autos de consulta, ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Plenária, com fulcro no inciso XVII e § 2º do art. 1º da Lei n.º 8.443/92, c/c inciso IV do 264 do Regimento Interno, em:

9.1. conhecer da presente consulta para esclarecer o consulente que:

9.1.1. o Tribunal de Contas da União firmou entendimento no sentido de que a Lei Complementar n.° 51/1985 foi recepcionada pelas EC n.° 20/1998, 41/2003 e 47/2005 (Acórdão n.° 379/2009, prolatado na Sessão Plenária de 11.3.2009, publicado na Ata n.° 9/2009-Plenário);

9.1.2. o entendimento consubstanciado no Acórdão n.° 379/2009-Plenário aplica-se exclusivamente aos servidores públicos federais e não abrange os policiais das diversas unidades da federação;

9.1.3. a aplicação da Lei Complementar n.° 51/1985 não afasta a incidência da regra geral relativa aos cálculos dos proventos insculpida no § 3° do art. 40 da Constituição Federal, salvo para os policiais que implementaram os requisitos legais de inativação até 19.2.2004, véspera da publicação da Medida Provisória n.º 167/2004, convertida na Lei n.º 10.887/2004;” (o destaque é nosso).

  1. Com a diretriz constante do item 9.1.3 antes transcrito, o Tribunal, não obstante reconhecer a recepção da Lei Complementar nº 51/1985 pela vigente Constituição Federal (§ 4º do art. 40), entendeu que a sua aplicação não afasta o alcance de outro dispositivo constitucional, no caso, o § 3º do mesmo art. 40, in verbis:

“Art. 40. (…)

  • 3º Para o cálculo dos proventos de aposentadoria, por ocasião da sua concessão, serão consideradas as remunerações utilizadas como base para as contribuições do servidor aos regimes de previdência de que tratam este artigo e o art. 201, na forma da lei. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 41, 19.12.2003).”
  1. Com efeito, tivemos a partir de então o posicionamento desta Casa, no sentido de que, exceto nas situações ali ressalvadas, caberia exigir-se a observância da Lei nº 10.887/2004, que regulamentou o disposto no sobredito § 3º do art. 40 da CF, estabelecendo que:

“Art. 1º No cálculo dos proventos de aposentadoria dos servidores titulares de cargo efetivo de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, incluídas suas autarquias e fundações, previsto no § 3º do art. 40 da Constituição Federal e no art. 2º da Emenda Constitucional no 41, de 19 de dezembro de 2003, será considerada a média aritmética simples das maiores remunerações, utilizadas como base para as contribuições do servidor aos regimes de previdência a que esteve vinculado, correspondentes a 80% (oitenta por cento) de todo o período contributivo desde a competência julho de 1994 ou desde a do início da contribuição, se posterior àquela competência.”

  1. Ocorre que essa orientação daqui emanada (cálculo dos proventos pela média das remunerações) comporta urgente revisão, dado que, com a devida vênia, não é possível extrair-se da deliberação que serviu de base àquela indicação (Acórdão nº 379/2009-TCU-Plenário) a intelecção restritiva revelada no conteúdo normativo em referência (item 9.1.3 do Acórdão nº 582/2009-TCU-Plenário).
  2. Até porque, nos termos em que está colocada, a linha de procedimento ali exigida nega, de forma reflexa, a própria eficácia que o Tribunal reconheceu à Lei Complementar nº 51/1985, em prejuízo da práxis de interpretação harmônica e teleológica do Texto Constitucional.
  3. Evidentemente, não há como aceitar que uma norma (§ 4º do art. 40) autorize determinado direito e outra de igual hierarquia (§ 3º também do art. 40) venha a inviabilizar o exercício desse mesmo direito. Daí a exigência, no caso em tela, de ajuizamento conforme a Constituição, de modo a harmonizar os seus comandos, ponderando-se os valores intrínsecos na circunstância, com a preservação da necessária simetria.
  4. Como se sabe, o aludido Acórdão nº 379/2009-TCU-Plenário tem a seguinte redação:

“VISTOS, relatados e discutidos estes autos que tratam de Incidente de Uniformização de Jurisprudência acolhido por esta 2ª Câmara na Sessão de 26/8/2008, em face de dissenso suscitado entre as deliberações desta Corte, no tocante à incompatibilidade ou conflito da Lei Complementar 51/85 em relação à Constituição e suas respectivas emendas.

ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Plenária, com fulcro no art. 91 do Regimento Interno – TCU, em:

9.1. firmar o entendimento no sentido de que a Lei Complementar 51, de 1985, foi recepcionada pela Constituição Federal de 1988, e pelas Emendas Constitucionais nºs 20, de 1998, 41, de 2003, e 47, de 2005, continuando, por conseguinte, válida e eficaz, enquanto não for ab-rogada, derrogada ou modificada por nova lei complementar federal, subsistindo, portanto, a regra de previsão de aposentadoria especial de que trata a referida lei complementar;”

  1. Desse modo, não percebo no comando acima reproduzido nenhuma restrição que induza ao entendimento de que a referida Lei Complementar nº 51/1985 foi recepcionada apenas parcialmente pela CF/1988 e alterações subsequentes.
  2. Ao contrário, o Tribunal procurou ser bastante claro no entendimento ali expresso, usando palavras que contêm um único sentido no direito, para deixar assentado que a mencionada LC nº 51/1985 “foi recepcionada pela Constituição Federal de 1988, e pelas Emendas Constitucionais nºs 20, de 1998, 41, de 2003, e 47, de 2005, continuando, por conseguinte, válida e eficaz, enquanto não for ab-rogada [revogada totalmente], derrogada [revogada parcialmente] ou modificada por nova lei complementar federal, subsistindo, portanto, a regra de previsão de aposentadoria especial de que trata a referida lei complementar”. (destacamos).
  3. Se é assim, vejamos então o que prescreve a dita Lei Complementar nº 51/1985, no essencial:

“Art.1º O funcionário policial será aposentado:

I – voluntariamente, com proveitos integrais, após 30 (trinta) anos de serviço, desde que conte, pelo menos 20 (vinte) anos de exercício em cargo de natureza estritamente policial;

II – compulsoriamente, com proventos proporcionais ao tempo de serviço, aos 65 anos (sessenta e cinco) anos de idade, qualquer que seja a natureza dos serviços prestados.” (destacamos).

  1. À vista do contexto em que foi produzida tal norma (1985), impõe-se concluir que a expressão “com proveitos integrais” ou “com proventos integrais” nela contida não pode ser assumida como mera oposição a “com proventos proporcionais”, restando admitir tratar-se da definição que a legislação sempre utilizou como sendo a totalidade da remuneração do servidor no cargo efetivo em que se der a aposentadoria, consoante verificado nos últimos 64 anos, a saber:
  2. a) 191, § 2º, da CF/1946;
  3. b) art. 178 da Lei 1.711/1952;
  4. c) art. 1º, inciso II, da Lei 3.313/1957;
  5. d) art. 101, inciso I, da CF/1967;
  6. e) art. 102, inciso I, da EC nº 1/1969;
  7. f) art. 1º, inciso I, da Lei Complementar nº 51/1985;
  8. g) art. 40, incisos I e III – “a” e “b” (redação original), art.93, inciso VI (redação original), e art. 53 do ADCT, todos da CF/1988;
  9. h) arts. 186, 189 e 195 da Lei nº 8.112/1990;
  10. i) art. 40, § 3º, com a redação dada pela EC nº 20/1998, da CF/1988;
  11. j) 6º da EC nº 41/2003; e
  12. k) art. 3º da EC nº 47/2005.
  13. Ora, uma vez reconhecido pela Corte de Contas que tal mandamento legal foi totalmente recepcionado pela CF/1988 e alterações posteriores (cf. Acórdão nº 379/2009-TCU-Plenário), e constando no seu art. 1º, inciso I, que o policial tem direito à aposentadoria com proventos integrais após 30 anos de serviço, desde que conte pelo menos 20 anos de exercício em cargo de natureza estritamente policial, constitui evidente contradição ou despropósito exigir-se, mediante decisão subsequente (cf. Acórdão nº 582/2009-TCU-Plenário), a incidência aí da regra geral prevista no § 3º do art. 40 da Lei Maior (cálculo dos proventos pela média das remunerações).
  14. Máxime porque, nesta última deliberação (Acórdão nº 582/2009-TCU-Plenário), foi reafirmado o entendimento consagrado na primeira (Acórdão nº 379/2009-TCU-Plenário), no sentido da plena recepção da LC nº 51/1985 pelo vigente Texto Constitucional, o que demonstra não ter havido, quanto a esse aspecto, mudança de compreensão por parte do Tribunal entre um momento e outro.
  15. Reforça minha convicção o fato de o relator do acórdão paradigma (nº 379/2009-TCU-Plenário), Ministro Aroldo Cedraz, não ter deixado nenhuma dúvida sobre isso no voto condutor daquele aresto, senão vejamos:

“8. A respeito da questão, devo enfatizar que, no voto que proferi nos autos deste processo, à época da submissão do incidente ao descortino da 2ª Câmara, apresentei os principais elementos que considerei importantes para o deslinde da matéria ora tratada, cujos principais excertos reproduzo como fundamentos deste voto:

‘3. (…) a questão em apreciação diz respeito ao julgamento procedido por esta Corte de Contas em relação a atos de concessões de aposentadoria que têm como fundamento a Lei Complementar 51/1985, a qual possibilitava a aposentadoria de policial, com proventos integrais, após 30 anos de serviço, desde que com pelo menos 20 anos de exercício em cargo de natureza estritamente policial.

(…)

  1. No entanto, conforme debatido na instrução transcrita em parte no relatório precedente, há possibilidade, sim, de se aceitar que o inciso I do art. 1º da Lei Complementar nº 51, ao permitir a aposentadoria voluntária do servidor policial, com proventos integrais, após 30 (trinta) anos de serviço, desde que conte, pelo menos 20 (vinte) anos de exercício em cargo de natureza estritamente policial, não conflita com a ressalva inserida pela Emenda Constitucional 20/1998 e com as normas constitucionais supervenientes, o que resulta na recepção daquela Lei Complementar pelas novas disposições constitucionais.

(…)

  1. Atenho-me, agora, ao argumento defendido pelo Ministério Público no parecer que ensejou o julgamento pela ilegalidade dos atos de aposentadoria, qual seja, o de que a LC 51/85 não prevê idade mínima para a concessão da aposentadoria especial aos servidores policiais, critério que passou a ser adotado genericamente para os servidores públicos com a promulgação da EC nº 20/98. Diferentemente do que defendia o Parquet, entendo que a não previsão desse requisito na norma não a torna incompatível com as novas disposições constitucionais, exatamente porque o artigo 40, § 4º, da Constituição Federal continuou permitindo que lei complementar estabelecesse, não somente requisitos, como também critérios diferenciados em relação aos previstos como regra geral no texto alterado da Constituição.
  2. Nesse aspecto, manifesto concordância com o entendimento da AGU, de que pela redação aberta desse novo § 4º, do artigo 40 da Carta Federal, os critérios presentes no texto constitucional poderiam inclusive ser ignorados por essa lei complementar, como ocorre com a LC nº 51/85, que não elege, validamente, enquanto estiver em vigor, o critério da idade mínima como fator a ser considerado para a concessão da aposentadoria aos policiais.

(…)

  1. Ou seja, a interpretação mais consentânea com a vacatio legis deve ser no sentido de procurar vislumbrar qual a finalidade da ressalva inserida no texto maior. Nesse aspecto, é coerente firmar entendimento de que nos termos do § 4º do art. 40 da Constituição Federal de 1988, com a redação da Emenda Constitucional nº 20, de 1998, a lei complementar ali prevista poderá adotar requisitos e critérios diferenciados para a concessão de aposentadoria aos servidores públicos, nesse aspecto, há lei complementar em vigor dando tratamento diferenciado às atividades cujas condições de trabalho põem em risco a integridade física do servidor, qual seja, a Lei Complementar 51/85.

(…)

  1. Registro, ainda, que a instrução reproduzida no relatório precedente informa a existência do Mandado de Segurança 26.165 contra atos da 2ª Câmara do Tribunal de Contas da União, consubstanciados nos Acórdãos TCU 2.177/2006 e 2.178/2006. No mencionado decisum, o Ministro Eros Grau, do Supremo Tribunal Federal, ao apreciar o Mandado de Segurança, proferiu o entendimento de que a Constituição do Brasil, desde sua redação original, admite a adoção, por meio de lei complementar, de requisitos e critérios diferenciados para concessão de aposentadoria aos servidores públicos que exerçam atividades perigosas e que a EC 20/1998 não afastou essa possibilidade, mantida na EC 47/2005. Sendo assim, o art. 1º, I, da LC nº 51/85 [ressalte-se: todo o art. 1º, inciso I] foi recebido pela Constituição do Brasil, bem como pelas emendas que alteraram a matéria.

(…)

  1. Usando essa via, restou indubitável que a atividade policial enquadra-se na ressalva inserta no § 4º do art. 40 da Constituição Federal de 1988, com a redação da Emenda Constitucional nº 20, de 1998, nos termos regulados pela Lei Complementar nº 51, de 1985. (…)

(…)

  1. Desse modo, proponho a uniformização do tratamento a ser conferido aos servidores policiais no sentido de manter as regras [note-se: todas as regras] de aposentadoria especial discriminadas na Lei Complementar 51/85, firmando, ainda, o entendimento de que a Lei complementar em referência foi recepcionada pela Constituição federal de 1988 e pelas Emendas Constitucionais 20, de 1998; 41, de 2003; e 47, de 2005, continuando, por conseguinte, válida e eficaz, enquanto não for ab-rogada, derrogada ou modificada por nova lei complementar federal.” (os destaques e os comentários intratexto são do revisor).
  2. É dizer, a própria Constituição fornece o substrato jurídico para o encaminhamento aqui aprovado, ao estabelecer que:

“Art. 40 (…)

  • 4º É vedada a adoção de requisitos e critérios diferenciados para a concessão de aposentadoria aos abrangidos pelo regime de que trata este artigo, ressalvados, nos termos definidos em leis complementares, os casos de servidores: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 47, de 2005)

I   portadores de deficiência; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 47, de 2005)

II que exerçam atividades de risco; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 47, de 2005)

III cujas atividades sejam exercidas sob condições especiais que prejudiquem a saúde ou a integridade física.” (Incluído pela Emenda Constitucional nº 47, de 2005) – destaques do revisor.

  1. Sabendo-se que não existem aí palavras inúteis, parece inequívoca a intenção do legislador constitucional em excluir completamente dos parâmetros fixados para a inatividade dos servidores em geral as concessões de natureza extraordinária. Não quisesse ele excepcionar toda a disciplina das aposentadorias especiais, desnecessária seria a utilização das duas expressões distintas, isto é, requisitos e critérios diferenciados.
  2. Temos, assim, a clara indicação de que as aposentadorias ali referidas devem estar protegidas por regras excepcionais, definidas em leis complementares, seja quanto às condições para a aquisição do direito, seja quanto ao cálculo dos proventos, de modo a ser preservada a particularidade do benefício.
  3. Ou seja, a Lei Máxima abriga a possibilidade de ficarem fora da regra geral não só os requisitos, como também os critérios para concessão de aposentadoria especial, inexistindo, portanto, óbice ao benefício com proventos integrais previsto na Lei Complementar nº 51/1985.
  4. É intuitivo que a aposentadoria especial decorre do princípio constitucional da isonomia, segundo o qual os cidadãos devem ser tratados igualmente onde se igualam e desigualmente onde se desigualam, gerando uma igualdade material e não simplesmente formal.
  5. No caso dos policiais, parece inequívoco o atendimento desse postulado, tendo-se presente que a Constituição cuidou de diferenciá-los de outros servidores públicos sem idênticas particularidades na forma de atuação funcional, conforme descrevem os interessados:

“o constante contato com mazelas sociais; a angústia de enfrentar o desconhecido no cotidiano; o risco de vida constante pela intervenção diuturna nos conflitos; o esforço para fazer prevalecer a autoridade do Estado na preservação da ordem pública; a cobrança implacável da sociedade, da Administração e da Justiça, diante de qualquer falha; a jornada irregular de trabalho, com chamadas a qualquer hora e turnos de serviços longos e alternados, sob quaisquer condições climáticas, em detrimento do indispensável descanso; a impossibilidade de se abster, mesmo quando de folga, de agir no exercício de suas funções, quando presenciar a prática de infração penal, sob pena de incidir no crime de prevaricação; a obrigatoriedade de abrir mão de sua segurança pessoal ou de seu instinto de preservação quando em situações de estado de necessidade; as restrições a direitos trabalhistas, como pagamento de horas-extras”.

  1. Ressalte-se que, quando a Carta Política quis excetuar da regra geral apenas os requisitos, o fez de maneira expressa no § 5º do mesmo art. 40, para alcançar a categoria dos professores, conforme se extrai do texto abaixo:

“Art. 40. (…)

  • 5º Os requisitos de idade e de tempo de contribuição serão reduzidos em cinco anos, em relação ao disposto no § 1º, III, “a”, para o professor que comprove exclusivamente tempo de efetivo exercício das funções de magistério na educação infantil e no ensino fundamental e médio.” (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 20, de 15/12/98).
  1. Assim, impõe-se ter presente que o ordenamento jurídico pátrio prevê, a rigor, dois sistemas de aposentadoria para os servidores públicos: o regime geral, ordenado no § 1º do art. 40, cujo cálculo dos proventos está definido no § 3º também do art. 40, e o regime especial, de regras próprias, assentado no § 4º do mesmo artigo.
  2. E pelo critério da especialidade, a norma específica prevalece sobre a norma geral, não cabendo, portanto, no tocante aos policiais em referência, a aplicação da ordem de maior abrangência (§ 3º do art. 40) e de sua regulamentação (Lei nº 10.887/2004).
  3. Mesmo porque, sendo esta última uma lei ordinária, não poderia ela dispor sobre matéria reservada a lei complementar, sob pena de incidir no vício de inconstitucionalidade. Daí o alcance de seus dispositivos está delimitado de maneira exaustiva no art. 1º, cuja redação importa repetir:

Lei nº 10.887/2004

“Art. 1º No cálculo dos proventos de aposentadoria dos servidores titulares de cargo efetivo de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, incluídas suas autarquias e fundações, previsto no § 3º do art. 40 da Constituição Federal e no art. 2º da Emenda Constitucional nº 41, de 19 de dezembro de 2003, será considerada a média aritmética simples das maiores remunerações, utilizadas como base para as contribuições do servidor aos regimes de previdência a que esteve vinculado, correspondentes a 80% (oitenta por cento) de todo o período contributivo desde a competência julho de 1994 ou desde a do início da contribuição, se posterior àquela competência.” (destaques do revisor).

  1. Penso que a omissão verificada aí quanto ao § 4º do art. 40 (regime especial) não foi involuntária, mas sim resultado da interpretação de que o cálculo das aposentadorias especiais de que trata esse dispositivo (§ 4º do art. 40) está mesmo a cargo de leis complementares específicas.
  2. Recorde-se que o Poder Executivo já tentou incluir, mediante medida provisória, o § 4º do art. 40 na regulamentação constante da Lei nº 10.887/2004, mas a ideia foi rejeitada na sequência pelo Congresso Nacional.
  3. Falo da Medida Provisória nº 431/2008, cujo art. 171 assim dispunha:

Art. 171. O art. 15 da Lei nº 10.887, de 18 de junho de 2004, passa a vigorar com a seguinte redação:

“Art. 15. Os proventos de aposentadoria e as pensões de que tratam os §§ 3º e 4º do art. 40 da Constituição Federal e art. 2º da Emenda Constitucional nº 41, de 29 de dezembro de 2003, nos termos dos arts. 1º e 2º desta Lei, serão atualizados, a partir de janeiro de 2008, nas mesmas datas e índices utilizados para fins dos reajustes dos benefícios do regime geral de previdência social.” (destaques do revisor).

  1. Posteriormente, ao se converter na Lei nº 11.784/2008, tal regramento recebeu redação que não contempla referência ao § 4º, como se vê:

Art. 171.  O art. 15 da Lei nº 10.887, de 18 de junho de 2004, passa a vigorar com a seguinte redação:

“Art. 15.  Os proventos de aposentadoria e as pensões de que tratam os arts. 1º e 2º desta Lei [regulamentam o regime de cálculo do § 3º do art. 40] serão reajustados, a partir de janeiro de 2008, na mesma data e índice em que se der o reajuste dos benefícios do regime geral de previdência social, ressalvados os beneficiados pela garantia de paridade de revisão de proventos de aposentadoria e pensões de acordo com a legislação vigente.” (destaques do revisor).

  1. Eis aí outra evidência de que as concessões amparadas pelo § 4º do art. 40 devem se ater às leis complementares específicas, como orienta a Carta Magna.
  2. Ajuda a compreender melhor a explicação acima o seguinte arrazoado trazido aos autos pelo Senhor Diretor-Geral do Departamento de Polícia Federal:

“Desse modo, o legislador ordinário agiu bem ao extirpar o artigo 171 da Medida Provisória nº 431/2008, pois o mencionado artigo se propunha a alterar matéria reservada à lei complementar, conforme o §4º do artigo 40.

Alexandre de Moraes (in MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. Editora Atlas, 23ª edição, pág. 667), citando julgados do Supremo Tribunal Federal, destaca:

A lei ordinária que dispõe a respeito de matéria reservada à lei complementar usurpa competência fixada na Constituição Federal, incidindo no vício de inconstitucionalidade “ (STJ – 2ª T – Resp. nº 92.508/DF – Rel. Min. Ari Pargendler, Diário da Justiça, Seção I, 25 ago. 1997, p. 39.337).

Essas razões conduzem ao entendimento de que o regime jurídico do §4º do artigo 40 é diverso do contido nas regras gerais do §3º do mesmo artigo.

Por último, é importante repisar que a redação contida no §4º (regra de exceção) não ressalva apenas o regime dos §§1º e 3º do mesmo artigo, mas, na realidade, deve ser reconhecido que, pelo próprio texto da norma constitucional, o §4º ressalva todo o regime do artigo 40.

  • É vedada a adoção de requisitos e critérios diferenciados para a concessão de aposentadoria aos abrangidos pelo regime de que trata este artigo, ressalvados, nos termos definidos em leis complementares, os casos de servidores: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 47, de 2005) (grifos do Diretor-Geral do DPF)

Nesse sentido, se o legislador constituinte tivesse apenas a intenção de excepcionar os servidores policiais dos requisitos de concessão do §1º (tempo de contribuição e idade mínima), e remeter os servidores que laborem em condições especiais aos ditames de cálculo do §3º (regras da Lei nº 10.887/04), então teríamos que reconhecer que, na redação do §4º, deveria haver referência de ressalva tão-somente ao §1º. Assim, verbi gratia, teríamos uma redação hipotética nos seguintes termos: “É vedada a adoção de requisitos e critérios diferenciados para a concessão de aposentadoria aos abrangidos pelo regime de que trata o §1º deste artigo, ressalvados, nos termos definidos em lei complementar”.

Ocorre que a redação do §4º fez a ressalva aos requisitos e critérios de todo o artigo 40, e não apenas ao §1º do artigo 40, e tanto o é que remeteu à lei complementar, e não à lei ordinária, o tratamento das aposentadorias especiais. Ou seja, já que está ressalvada toda a inteligência do artigo 40, o qual é regulamentado por lei ordinária, então estamos diante de um outro regime de aposentadoria, que, em face da sua peculiaridade, deve ser regulamentado por outro tipo de norma, qual seja, a lei complementar.

Nessa linha, se a redação do mencionado §4º tivesse ressalvado apenas o §1º, então poderíamos concluir que as aposentadorias especiais se sujeitariam aos critérios de cálculo do §3º (regras da Lei nº 10.887/04). Todavia, não foi este o comando constitucional.

Por fim, observe-se a congruência das normas existentes em nosso ordenamento jurídico. No caso do regime comum de aposentadoria do servidor público, temos que, no campo infraconstitucional, a regulamentação está na Lei Ordinária nº 8.112/90.

A Lei nº 10.887/04, também lei ordinária, portanto de mesma natureza da Lei nº 8.112/90, trata de dispositivos de cálculo de aposentadoria. Destarte, a Lei nº 10.887/04 (aposentadoria) trata de um tema conexo, que a Lei nº 8.112/90 (requisitos de concessão) também o faz. Nesse raciocínio, temos uma matéria específica, qual seja, o regime ordinário de aposentadoria, regulada, em parte por uma lei ordinária (Lei nº 8.112/90), e noutra parte também por lei ordinária diversa (Lei nº 10.887/04), o que se leva a um raciocínio simétrico e congruente.

E caso entendêssemos que na hipótese das aposentadorias especiais temos uma lei complementar regulando parte da matéria, e uma lei ordinária disciplinando todo o restante, com os seus desdobramentos e consequências causais, teríamos uma factível incongruência formal, e um possível choque de normas. Isso forçaria o legislador a sempre adotar o rito e quorum mais qualificados, com vistas a evitar uma inconstitucionalidade formal, e que, por via direta, implicaria reconhecer o caráter qualificado da norma, por meio de lei complementar.”

  1. Portanto, com a aprovação do Acórdão nº 379/2009-TCU-Plenário, o Tribunal reconheceu que a Lei Complementar nº 51/1985, ao dispor sobre o regime especial dos policiais, está inserida por inteiro no plano da eficácia, uma vez em consonância com os preceitos constitucionais pertinentes, de onde se erguem seus fundamentos de validade, como norma de direito singular.
  2. Vale dizer, trata-se de instrumento hábil a disciplinar a hipótese de incidência da exceção constitucional, restando admitido pelo TCU sua completa compatibilidade com o Diploma Maior, para ter garantida a permanência de sua eficácia, pelo princípio da recepção.
  3. Aliás, não é outro o entendimento do Supremo Tribunal Federal, ao julgar a Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 3817 (DJ de 3/4/2009), conforme se deduz da ementa correspondente:

EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ART. 3º DA LEI DISTRITAL N. 3.556/2005. SERVIDORES DAS CARREIRAS POLICIAIS CIVIS CEDIDOS À ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DIRETA E INDIRETA DA UNIÃO E DO DISTRITO FEDERAL: TEMPO DE SERVIÇO CONSIDERADO PELA NORMA QUESTIONADA COMO DE EFETIVO EXERCÍCIO DE ATIVIDADE POLICIAL. AMPLIAÇÃO DO BENEFÍCIO DE APOSENTADORIA ESPECIAL DOS POLICIAIS CIVIS ESTABELECIDO NO ARTIGO 1º DA LEI COMPLEMENTAR FEDERAL Nº 51, DE 20.12.1985. AÇÃO JULGADA PROCEDENTE.

  1. Inexistência de afronta ao art. art. 40, § 4º, da Constituição da República, por restringir-se a exigência constitucional de lei complementar à matéria relativa à aposentadoria especial do servidor público, o que não foi tratado no dispositivo impugnado.
  2. Inconstitucionalidade formal por desobediência ao art. 21, inc. XIV, da Constituição da República que outorga competência privativa à União legislar sobre regime jurídico de policiais civis do Distrito Federal.
  3. O art. 1º [observe-se: todo o art. 1º] da Lei Complementar Federal n. 51/1985 que dispõe que o policial será aposentado voluntariamente, com proventos integrais, após 30 (trinta) anos de serviço, desde que conte pelo menos 20 anos de exercício em cargo de natureza estritamente policial foi recepcionado pela Constituição da República de 1988. A combinação desse dispositivo com o art. 3º da Lei Distrital n. 3.556/2005 autoriza a contagem do período de vinte anos previsto na Lei Complementar n. 51/1985 sem que o servidor público tenha, necessariamente, exercido atividades de natureza estritamente policial, expondo sua integridade física a risco, pressuposto para o reconhecimento da aposentadoria especial do art. 40, § 4º, da Constituição da República: inconstitucionalidade configurada.
  4. Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente.” (os destaques e o comentário intratexto são do revisor).
  5. Colocada a matéria nesses termos, passamos agora à análise do núcleo das razões pelas quais o relator diverge do raciocínio desenvolvido anteriormente por este revisor, de forma a consignar a devida contraposição à tese nº 1 de Sua Excelência.

                   Razão 1 da tese 1 do relator (itens 23 e 24, c/c os itens 34 e 35 do voto): a expressão “com proventos integrais”, constante do art. 1º, inciso I, da Lei Complementar nº 51/1985, representava, de fato, o valor da última remuneração até a vigência da EC nº 41/2003 e sua regulamentação (Lei nº 10.887/2004), mas, a partir de então, passou a significar a proporcionalidade máxima em relação ao tempo de serviço/contribuição, a ser aplicada em determinada base de cálculo diferente da última remuneração (média das remunerações).

Contrarrazões do revisor

  1. Com todo o respeito, não vejo como aceitar a lógica de tal intelecção, sabendo-se que a recepção da Lei Complementar nº 51/1985, pelas vigentes normas constitucionais, inclusive pela EC nº 41/2003, já foi reconhecida não só pelo TCU (Acórdão nº 379/2009-TCU-Plenário), como também pelo Supremo Tribunal Federal (ADI nº 3817 e MS nº 26.165/DF).
  2. O que está sendo defendido aí pelo relator é que a expressão “com proventos integrais”, inserida no art. 1º da norma que regulamenta o § 4º do art. 40 (LC nº 51/1985), quer mesmo dizer o valor da última remuneração ─ conforme interpretação consolidada sobre os textos pertinentes das constituições e das normas infraconstitucionais nos últimos 64 anos, abaixo indicadas ─, mas apenas até a vigência da EC nº 41/2003 e de sua regulamentação (Lei nº 10.887/2004), passando a ter outro sentido a partir de então, ou seja, proporcionalidade máxima quanto ao tempo de serviço/contribuição, incidente sobre nova base de cálculo (média das remunerações):
  3. a) art. 191, § 2º, da CF/1946;
  4. b) art. 178 da Lei 1.711/1952;
  5. c) art. 1º, inciso II, da Lei 3.313/1957;
  6. d) art. 101, inciso I, da CF/1967;
  7. e) art. 102, inciso I, da EC nº 1/1969;
  8. f) art. 1º, inciso I, da Lei Complementar nº 51/1985;
  9. g) art. 40, incisos I e III – “a” e “b” (redação original), art.93, inciso VI (redação original), e art. 53 do ADCT, todos da CF/1988;
  10. h) arts. 186, 189 e 195 da Lei nº 8.112/1990;
  11. i) art. 40, § 3º, com a redação dada pela EC nº 20/1998, da CF/1988;
  12. j) 6º da EC nº 41/2003; e
  13. k) art. 3º da EC nº 47/2005.
  14. Isso, apesar de o novo regramento constitucional (EC nº 41/2003) ter passado completamente ao largo do dispositivo próprio das aposentadorias especiais (§ 4º do art. 40, com a regulamentação constante da LC nº 51/1985), de onde se extrai o conceito original da expressão “com proventos integrais”.
  15. É exatamente esse conceito primário de “com provimentos integrais” que a tese acolhida pelo relator defende seja simplesmente apagado a partir da entrada em vigor da EC nº 41/2003 e respectiva regulamentação (Lei nº 10.887/2004), mesmo sem ter havido a indispensável revogação expressa, consoante orienta o art. 9º da Lei Complementar nº 95/1998, relembrando que a Lei nº 10.887/2004 regulamenta tão-somente o § 3º do art. 40, e que a regulamentação do § 4º é privativa de lei complementar.
  16. A prevalecer a inteligência patrocinada pelo relator, teríamos aí, por assim dizer, uma espécie de transmutação na acepção daquele dispositivo legal (art. 1º da LC nº 51/1985), sem nenhum processo legislativo que, de uma forma ou de outra, pudesse dar suporte a isso.
  17. Equivaleria a uma recepção condicionada, não prevista no ordenamento jurídico pátrio, ou seja, admitir-se-ia a recepção do art. 1º da Lei Complementar nº 51/1985 pelas vigentes normas constitucionais, desde que a expressão “com proventos integrais”, nele contida, perdesse o sentido de “última remuneração” que sempre teve, e passasse, a partir da vigência da Lei nº 10.887/2004, a significar 100% da média das remunerações.
  18. Ora, isso corresponderia a negar a própria recepção daquele normativo (LC nº 51/1985) pela EC nº 41/2003, que, como visto, já foi reconhecida pelo TCU e pelo STF, lembrando que a atual redação do § 4º do art. 40 foi dada pela EC nº 47/2005, portanto, após a EC nº 41/2003, sem a inclusão ali de qualquer restrição ligada à base de cálculo dos proventos e que pudesse retirar dito parâmetro (base de cálculo) do alcance da Lei Complementar nº 51/1985.
  19. Renovando escusas pela discordância, estou convencido de que tal interpretação não encontra respaldo na boa técnica de hermenêutica, devendo o art. 1º da Lei Complementar nº 51/1985, enquanto vigente, continuar expressando o seu sentido original, preservando-se o conteúdo semântico que sempre teve (última remuneração), até porque está fora de cogitação eventual imprecisão terminológica.
  20. Reforça o meu pensar o fato de saber que o legislador foi extremamente cuidadoso ao redigir as novas regras constitucionais para as aposentadorias dos servidores públicos (EC nº 41/2003 e EC nº 47/2005), procurando impedir possível imprecisão ou dúvida quanto ao fiel significado das inovadoras disposições da Carta Magna.
  21. Assim, sabendo que o termo “aposentadoria com proventos integrais”, ao longo dos tempos, sempre representou a inativação com base na última remuneração do servidor, continuou a usá-lo com idêntico sentido, mesmo após a instituição do cálculo pela média das remunerações, evitando desnaturar o verdadeiro conceito que ele busca exprimir desde a CF/1946 (como reconhece o relator, no item 24 do seu voto), conforme se percebe nas seguintes regras de transição:

               EC nº 41/2003

“Art. 6º Ressalvado o direito de opção à aposentadoria pelas normas estabelecidas pelo art. 40 da Constituição Federal ou pelas regras estabelecidas pelo art. 2º desta Emenda, o servidor da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, incluídas suas autarquias e fundações, que tenha ingressado no serviço público até a data de publicação desta Emenda poderá aposentar-se com proventos integrais, que corresponderão à totalidade da remuneração do servidor no cargo efetivo em que se der a aposentadoria, na forma da lei, quando, observadas as reduções de idade e tempo de contribuição contidas no § 5º do art. 40 da Constituição Federal, vier a preencher, cumulativamente, as seguintes condições:” (destacamos).

EC nº 47/2005

“Art. 3º Ressalvado o direito de opção à aposentadoria pelas normas estabelecidas pelo art. 40 da Constituição Federal ou pelas regras estabelecidas pelos arts. 2º e 6º da Emenda Constitucional nº 41, de 2003, o servidor da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, incluídas suas autarquias e fundações, que tenha ingressado no serviço público até 16 de dezembro de 1998 poderá aposentar-se com proventos integrais, desde que preencha, cumulativamente, as seguintes condições:” (destacamos).

  1. Por outro lado, para distinguir bem a outra situação que não tem a ver com a última remuneração para fins de cálculo do benefício, teve o legislador o cuidado de empregar a inusual expressão “aposentadoria em termos integrais ao tempo de contribuição”, quando a intenção era querer dizer apenas o contraponto de “aposentadoria em termos proporcionais ao tempo de contribuição”, conforme se nota no seguinte texto da norma constitucional que introduziu o mecanismo da média:

EC nº 41/2003

“Art. 3º (…)

(…)

  • 2º Os proventos da aposentadoria a ser concedida aos servidores públicos referidos no caput, em termos integrais ou proporcionais ao tempo de contribuição já exercido até a data de publicação desta Emenda, bem como as pensões de seus dependentes, serão calculados de acordo com a legislação em vigor à época em que foram atendidos os requisitos nela estabelecidos para a concessão desses benefícios ou nas condições da legislação vigente.” (destacamos).
  1. De qualquer modo, mesmo que em tese, e apenas para argumentar, se alguma lei ordinária devesse ser aplicada subsidiariamente na espécie, esta não seria a Lei nº 10.887/2004, dado o seu caráter genérico.
  2. Haveria de ser uma outra que pudesse funcionar, na situação concreta, como norma de cunho especial tal qual a Lei Complementar nº 51/1985, formando um conjunto normativo de natureza igualmente particular, num processo de integração, incidente sobre uma categoria específica de servidores públicos – os policiais –, que tem regramento próprio, previsto no § 4º do art. 40 da Constituição Federal.
  3. Ter-se-ia então a antinomia entre um conjunto normativo anterior-especial e uma norma-posterior geral, resolvida em favor do primeiro, pelo critério da especialidade, na lição de Norberto Bobbio (in Teoria do Ordenamento Jurídico, Editora Universidade de Brasília, 10ª edição, 1999).
  4. No caso, essa lei subsidiária seria a nº 8.112/1990, cujo art. 189 ─ que vigora paralelamente às regras da Lei nº 10.887/2004, por força do disposto no art. 9º da Lei Complementar nº 95/1998, com a redação dada pela Lei Complementar nº 107/2001 ─, visto em conjunto com o art. 41, §3º, poderia ser tido ainda como eficaz em relação às aposentadorias dos policiais, com a previsão de proventos integrais correspondentes à remuneração do servidor no cargo efetivo em que se der a aposentadoria, conforme se vê:

Lei nº 8.112/1990

“Art. 189. O provento da aposentadoria será calculado com observância do disposto no § 3º do art. 41, e revisto na mesma data e proporção, sempre que se modificar a remuneração dos servidores em atividade.”

“Art. 41. Remuneração é o vencimento do cargo efetivo, acrescido das vantagens pecuniárias permanentes estabelecidas em lei.

(…)

  • 3° O vencimento do cargo efetivo, acrescido das vantagens de caráter permanente, é irredutível.” (destacamos).

          Razão 2 da tese 1 do relator (itens 38 e 39 do voto): a parte final do § 4º do art. 40, que cuida do estabelecimento de requisitos e critérios diferenciados, por lei complementar, para casos de atividades exercidas exclusivamente sob condições especiais que prejudiquem a saúde ou a integridade física, não se referiria à forma de cálculo de proventos, tampouco autorizaria o afastamento dos preceitos contemplados nos §§ 3º e 17 do art. 40 da CF/1988, disciplinadores únicos da matéria, devendo ser acolhida a exegese conferida à questão pelo Ministério Público junto ao TCU, no sentido de que os requisitos e critérios passíveis de diferenciação por lei complementar seriam os que condicionam a existência do direito à aposentadoria, não se estendendo ao cálculo do valor devido, o qual, para os servidores que vieram a implementar os requisitos para aposentadoria após a edição da Lei nº 10.887/2004, seria o previsto no art. 1º do referido diploma legal (cálculo pela média das remunerações), até mesmo para as carreiras cuja aposentadoria fosse submetida a lei complementar.

                   Contrarrazões do revisor

  1. Aqui também quero pedir vênias para divergir do relator, pois entendo que a exceção prevista no § 4º do art. 40 só pode ser vista como representativa de um todo, conferindo, de forma autônoma, tratamento diferenciado aos beneficiários de aposentadoria especial, em relação aos demais abrangidos pelo regime de que trata o art. 40, seja quanto às condicionantes para a existência do direito, seja no tocante ao cálculo do valor devido.
  2. Digo isso após fazer a interpretação sistemática da matriz constitucional reproduzida na sequência, considerando inclusive a técnica de produção legislativa indicada na Lei Complementar nº 95/1998.
  3. Para esse fim, separei o art. 40 em conjuntos com dispositivos afins, de onde se extraem os conceitos sobre requisitos e critérios, para usar a definição que o próprio texto constitucional cuidou de expressar, atento às boas regras de hermenêutica, segundo as quais as normas não possuem palavras inúteis:

Constituição Federal

“Art. 40. Aos servidores titulares de cargos efetivos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, incluídas suas autarquias e fundações, é assegurado regime de previdência de caráter contributivo e solidário, mediante contribuição do respectivo ente público, dos servidores ativos e inativos e dos pensionistas, observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial e o disposto neste artigo. (Redação dada pela Emenda Constitucional n° 41/2003).

 

Requisitos de aposentadoria

 

  • 1º Os servidores abrangidos pelo regime de previdência de que trata este artigo serão aposentados, calculados os seus proventos a partir dos valores fixados na forma dos §§ 3º e 17: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 20/1998).

(…)

III – voluntariamente, desde que cumprido tempo mínimo de dez anos de efetivo exercício no serviço público e cinco anos no cargo efetivo em que se dará a aposentadoria, observadas as seguintes condições: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 20/1998).

  1. a) sessenta anos de idade e trinta e cinco de contribuição, se homem, e cinqüenta e cinco anos de idade e trinta de contribuição, se mulher; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 20/1998).
  2. b) sessenta e cinco anos de idade, se homem, e sessenta anos de idade, se mulher, com proventos proporcionais ao tempo de contribuição. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 20/1998) – Obs: a conclusão de que as exigências do inciso III, alíneas “a” e “b”, se referem a requisitos advém da redação do §5º seguinte.

(…)

  • 5º – Os requisitos de idade e de tempo de contribuição serão reduzidos em cinco anos, em relação ao disposto no  § 1º, III, “a”, para o professor que comprove exclusivamente tempo de efetivo exercício das funções de magistério na educação infantil e no ensino fundamental e médio. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 20/1998) – Obs: por aí se vê que requisitos são os parâmetros para se adquirir o direito.

 

Critérios de aposentadoria

 

  • Para o cálculo dos proventos de aposentadoria, por ocasião da sua concessão, serão consideradas as remunerações utilizadas como base para as contribuições do servidor aos regimes de previdência de que tratam este artigo e o art. 201, na forma da lei. (Redação dada pela Emenda Constitucional n° 41/2003) – Obs: a conclusão de que esse cálculo diz respeito a critérios decorre da leitura do §8º seguinte.

(…)

  • 8º É assegurado o reajustamento dos benefícios para preservar-lhes, em caráter permanente, o valor real, conforme critérios estabelecidos em lei. (Redação dada pela Emenda Constitucional n° 41/2003) – Obs: como se vê, critérios contemplam forma de cálculo, a qual, no caso das aposentadorias comuns, deve estar disciplinada em lei ordinária, na hipótese, a Lei nº 10.887/2004.

 

Aposentadoria diferenciada (especial)

 

  • É vedada a adoção de requisitos e critérios diferenciados para a concessão de aposentadoria aos abrangidos pelo regime de que trata este artigo [note-se: todo o artigo 40], ressalvados, nos termos definidos em leis complementares, os casos de servidores: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 47/2005).

I  -portadores de deficiência; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 47/2005).

II – que exerçam atividades de risco; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 47/2005).

III- cujas atividades sejam exercidas sob condições especiais que prejudiquem a saúde ou a integridade física. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 47/2005)

 

Critérios de cálculo da aposentadoria prevista no § 3º

 

  • 17. Todos os valores de remuneração considerados para o cálculo do benefício previsto no § 3° serão devidamente atualizados, na forma da lei.” (Incluído pela Emenda Constitucional nº 41/2003) Obs: veja-se que esse dispositivo não se refere ao cálculo das aposentadorias de todo o art. 40, mas tão-somente ao cálculo daquelas de trata o §3º, não sendo mencionado aí o §4º, que possui requisitos e critérios próprios.
  1. Por aí se nota claramente que os §§ 3º, 8º e 17 do art. 40 guardam perfeita harmonia entre si, ao se reportarem exclusivamente às aposentadorias de que cuida o § 3º, deixando propositadamente de fazer alusão às aposentadorias previstas no § 4º, num evidente reconhecimento de que estas últimas são regulamentadas por lei complementar, não só quanto às condicionantes para a existência do direito, como também no tocante ao cálculo do benefício, não sendo demais repetir, em resumo, o que traduzem os comandos do art. 40, acima transcritos:
  2. a) o § 1º, inciso III, c/c o § 5º: definição de requisitos, fixando os parâmetros para a existência do direito, mediante o atendimento de idade e tempo de contribuição;
  3. b) o § 3º, c/c os §§ 8º e 17: definição de critérios, dizendo tratar-se da forma de cálculo e de reajustamento das aposentadorias dos servidores abrangidos pelo regime estatuído no art. 40, nos termos assentados em lei ordinária, no caso, a Lei nº 10.887/2004, ressalvadas as aposentadorias especiais previstas no § 4º, cuja regulamentação é privativa de lei complementar;
  4. c) o § 4º: autoriza a adoção, mediante lei complementar, tanto de requisitos quanto de critérios diferenciados, nas aposentadorias especiais, o que, no caso dos policiais, se deu por meio da Lei Complementar nº 51/1985, tendo-se presentes as definições de requisitos ( 1º, inciso III, c/c o § 5º) e critérios (§ 3º, c/c os §§ 8º e 17), reportadas nas alíneas “a” e “b” anteriores, lembrando que a exceção admitida aqui é em relação ao regime de que trata todo o art. 40, e não apenas no tocante ao § 1º, abarcando, portanto, não só os requisitos do § 1º, c/c o § 5º, como também os critérios do § 3º, c/c os §§ 8º e 17.
  5. Aliás, não é outro o ponto de vista do renomado jurista Ives Gandra da Silva Martins, que elaborou a peça de fl….., dizendo:

“O § 4º do art. 40 previu que a lei complementar pode adotar, para a regulamentação do regime previdenciário de servidores públicos que desempenham atividade de risco, critérios e requisitos diversos daqueles veiculados pelo texto constitucional para os demais servidores. Ao intérprete é negado ignorar essa realidade ou mesmo pretender equiparar os termos ‘critérios’ e ‘requisitos’. Se tais signos lingüísticos possuíssem o mesmo significado, o texto não os traria em duplicidade, pois inexistem na Lei Maior palavras inúteis ou desprovidas de conteúdo próprio.

Requisito não é o mesmo que critério. Requisito é uma condição que deve ser preenchida pelo sujeito para se tornar apto a usufruir de determinado status jurídico. Já critério importa no estabelecimento de um padrão para que situações, sujeitos e fatos possam ser classificados e comparados. Daí a conclusão de que o critério pode tanto ser objetivo quanto subjetivo.

O texto constitucional, ao prever a adoção de requisitos e critérios distintos, pela lei complementar, para a aposentação de servidores públicos, permite que sejam fixados vetores objetivos e subjetivos diversos daqueles adotados para os demais servidores e, em conseqüência, forma de cálculo dos proventos e até mesmo de correção monetária não vigente para aqueles que não se enquadrem na regra de exceção.

Pretender adotar entre nós o ‘método concretista da Constituição aberta’, teorizado na Alemanha pelo professor Peter Härbele, após tantos anos de jurisprudência firmada em apego à letra da lei, para permitir ignorar o texto constitucional, culminará não só em ‘um considerável afrouxamento da normatividade e juridicidade da Constituição’ (in BONAVIDES, Paulo. Curso de Direito Constitucional. 13ª edição. São Paulo: Malheiros Editores, 2003, pág. 509), bem como implica abrir a porta para ideologias, muitas vezes divorciadas do texto constitucional, com alto custo para o Estado de Direito.

A ninguém é defeso ignorar que o texto constitucional, apesar de não ser capaz de impedir o ruir dos muros históricos, deve se adaptar, tanto quanto possível, à realidade social. Para tanto já que advieram as EC’s 41/2003 e 47/2005 a prever que lei complementar estabelecerá critérios e requisitos especiais para a aposentadoria de servidores públicos que desenvolvem atividades de risco. Não são, portanto, válidos esforços hermenêuticos que procurem extrair do texto conclusões divergentes com as alterações constitucionais já promovidas no intuito de adaptá-lo à nova realidade social.

Quando o constituinte deixou de fora do regime previdenciário geral do servidor público, no § 4º do art. 40 CF, o servidor que exerce atividade de risco, o fez consciente de que a penosa realidade envolvida no desempenho dessa tarefa não só justifica, como impõe, tratamento diferenciado, no caso, a partir de critérios e requisitos especiais.

É de se rememorar a advertência constante da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, de que ‘não há como interpretar normas componentes da ordem jurídica de forma contrária aos interesses daquele a que visem proteger’ (RE 173.938/AM, DJ 22.08.94).

Esse é exatamente o caso dos autos. O § 4º do art. 40 CF foi introduzido para assegurar tratamento previdenciário proporcional ao risco assumido por servidores públicos no desempenho de atividades essenciais à segurança e à ordem públicas, em observância, aliás, aos princípios da igualdade (substantiva), da proporcionalidade (material) e da dignidade da pessoa humana, igualmente prestigiados pela Constituição Federal (art. 1º – III e 5º ‘caput’ e LIV CF).” (o destaque é nosso)

  1. Finalizando a análise da razão 2 da tese 1 do relator, destaco que não se percebe ali nenhuma consideração quanto ao fato por mim reportado em peça que integra o relatório de Sua Excelência (voto revisor proferido nos autos do TC-020.225/2006-7, de relatoria do Ministro-Substituto Augusto Sherman Cavalcanti), de que o alcance da Lei nº 10.887/2004 está delimitado de maneira exaustiva no seu art. 1º, referindo-se apenas às aposentadorias de que trata o § 3º do art. 40, com a clara  exclusão das aposentadorias previstas no § 4º, como se vê:

Lei nº 10.887/2004

“Art. 1º No cálculo dos proventos de aposentadoria dos servidores titulares de cargo efetivo de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, incluídas suas autarquias e fundações, previsto no § 3º do art. 40 da Constituição Federal e no art. 2º da Emenda Constitucional nº 41, de 19 de dezembro de 2003, será considerada a média aritmética simples das maiores remunerações, utilizadas como base para as contribuições do servidor aos regimes de previdência a que esteve vinculado, correspondentes a 80% (oitenta por cento) de todo o período contributivo desde a competência julho de 1994 ou desde a do início da contribuição, se posterior àquela competência.” (destaques do revisor).

  1. Assim, creio que a razão por mim invocada para tanto não perdeu força frente às ponderações do relator. Continuo com o pensamento de que, sendo esta última uma lei ordinária, não poderia ela dispor sobre matéria reservada a lei complementar, sob pena de incidir no vício de inconstitucionalidade.
  2. Da mesma forma, insisto que a omissão verificada aí quanto ao § 4º do art. 40 (regime especial) não foi involuntária, mas sim resultado da interpretação de que o cálculo das aposentadorias especiais de que trata esse dispositivo (§ 4º do art. 40) está mesmo a cargo de leis complementares específicas.
  3. Não vi também no arrazoado do relator nenhuma reflexão quanto ao argumento apresentado pelos interessados, relativamente ao fato de o Poder Executivo já ter tentado, por meio da Medida Provisória nº 431/2008 (art. 171), estender às aposentadorias do § 4º a regulamentação constante da multicitada Lei nº 10.887/2004, sem contudo obter êxito, ante a rejeição da ideia pelo Congresso Nacional, ao converter aquela MP na Lei nº 11.784/2008, mas com a exclusão da parte original que contemplava o § 4º.
  4. Por último, refiro-me ao encaminhamento ao Congresso Nacional, pelo Poder Executivo, do projeto de Lei Complementar nº 554/2010, em que consta previsão da aplicação do disposto nos §§ 3º, 8º e 17 do art. 40 (sistemática da média das remunerações), para fins do cálculo e reajuste também das aposentadorias especiais a que alude o § 4º.
  5. Tenho para mim que essa iniciativa do Governo Federal não deve ser vista como indicação de que as aposentadorias especiais estão mesmo sujeitas a tais preceitos (§§ 3º, 8º e 17 do art. 40), e que teríamos aí mero preenchimento de vácuo jurídico.
  6. Ao contrário, tal providência deve ser compreendida como manifesto reconhecimento de que a discutida exigência ainda não faz parte do direito positivo, lembrando que, como não poderia deixar de ser, consta também do aludido PL dispositivo que resguarda a validade das aposentadorias concedidas com base na Lei Complementar nº 51/1985, senão vejamos:

Projeto de Lei Complementar nº 554/2010

“Art. 6º São válidas as aposentadorias concedidas até a entrada em vigor desta Lei Complementar com base na Lei Complementar nº 51, de 20 de dezembro de 1985, ou em leis de outros entes da federação, desde que atendidas, em qualquer caso, as exigências mínimas constantes da referida Lei Complementar nº 51, de 1985.” (o destaque é nosso).

 

TESE Nº 2 DO RELATOR (item 58 do voto): Não haveria fundamento jurídico para assegurar o reajuste de proventos pela regra da paridade plena aos policiais que reuniram os requisitos para aposentadoria na vigência da EC n. 41/2003.

  1. Para contextualizar a tese acima, ressalto desde logo que, na linha do entendimento manifestado pelo titular da Sefip, nem o Ministério Público nem o relator colocaram em dúvida a vigência da Lei nº 4.878/1965, particularmente do seu art. 38, em face da interpretação conferida a respeito pelo STJ, nos termos do RMS nº 2598/DF, de relatoria do Ministro Vicente Leal, bem assim pelo STF, consoante o RE nº 458555/CE, que teve como relator o Ministro Cezar Peluso.
  2. Tal norma dispõe sobre o regime jurídico peculiar dos funcionários policiais civis da União e do Distrito Federal, sendo editada sob os auspícios da Constituição Federal de 1946, cujos artigos alusivos ao tema “aposentadoria” tinham a seguinte redação:

Constituição Federal de 1946

“Art 191 – O funcionário será aposentado:

I – por invalidez;

II – compulsoriamente, aos 70 anos de idade.

  • 1 º – Será aposentado, se o requerer, o funcionário que contar 35 anos de serviço.
  • 2 º – Os vencimentos da aposentadoria serão integrais, se o funcionário contar 30 anos de serviço; e proporcionais, se contar tempo menor.
  • 3 º – Serão integrais os vencimentos da aposentadoria, quando o funcionário, se invalidar por acidente ocorrido no serviço, por moléstia profissional ou por doença grave contagiosa ou incurável especificada em lei.
  • 4 º – Atendendo à natureza especial do serviço, poderá a lei reduzir os limites referidos em o nº II e no § 2º deste artigo.

Art 192 – O tempo de serviço público, federal, estadual ou municipal computar-se-á integralmente para efeitos de disponibilidade e aposentadoria.

Art 193 – Os proventos da inatividade serão revistos sempre que, por motivo de alteração do poder aquisitivo da moeda, se modificarem os vencimentos dos funcionários em atividade.”

  1. Note-se daí que a Carta Política de 1946 remeteu para lei ordinária (§ 4º) a incumbência de regulamentar as aposentadorias especiais, surgindo nessa esteira a Lei nº 3.313/1957, que assegurava a aposentadoria com proventos integrais aos policiais com 25 anos de serviços prestados:

Lei nº 3.313/1957

Art. 1º Os servidores do Departamento Federal de Segurança Pública, que exerçam (VETADO) atividade estritamente policial, terão direito a:

II – aposentaria com vencimentos integrais, ao completarem 25 (vinte e cinco) anos de serviço (artigo 191, § 4º, da Constituição Federal). (grifos nossos)

  1. Veja-se que a lei supra cuidou apenas de assegurar a integralidade da aposentadoria dos policiais, deixando uma lacuna quanto ao critério de revisão dos proventos prevista no art. 193 da CF/1946, o que foi superado com a edição da Lei nº 4.878/1965, que, ao tratar das disposições especiais sobre aposentadoria, trouxe os seguintes comandos, aí incluído o tal critério de revisão que faltava na Lei nº 3.313/1957:

Lei nº 4.878/1965

“Art. 37. O funcionário policial será aposentado compulsoriamente aos 65 (sessenta e cinco) anos de idade, qualquer que seja a natureza dos serviços prestados.

Art. 38. O provento do policial inativo será revisto sempre que ocorrer:

  1. a) modificação geral dos vencimentos dos funcionários policiais civis em atividade; ou
  2. b) reclassificação do cargo que o funcionário policial inativo ocupava ao aposentar-se.”
  3. Com o advento da Constituição de 1967, na redação dada pela EC nº 1/1969, surgiu a necessidade de lei complementar para disciplinar as aposentadorias especiais, nos termos do seu art. 103, advindo em consequência a Lei Complementar nº 51/1985 (aposentadoria dos policiais), que não abordou o tema “revisão de proventos”.
  4. Portanto, este último aspecto (revisão de proventos) continuou a ser regrado pela referida Lei Ordinária nº 4.878/1965 (art. 38), agora já com status de lei complementar, pelo critério da recepção, conforme reconhecido pelo STJ (RMS nº 2598/DF) e pelo STF (RE nº 458555/CE), ante a compatibilidade material com a natureza jurídica que a nova ordem constitucional lhe imprimiu, aí incluída a Constituição de 1988, a exemplo do ocorrido com o Código Tributário Nacional (Lei Ordinária nº 5.172/1966) e com o Código Eleitoral (Lei Ordinária nº 4.737/1965).
  5. Desse modo, em matéria de aposentadoria, os policiais estão amparados atualmente por dois instrumentos legais cuja vigência não se nega. De um lado, a Lei Complementar nº 51/1985, que fixa os parâmetros para existência do direito, e ainda estabelece os critérios para o cálculo do benefício. De outro, a Lei nº 4.878/1965 (art. 38), onde estão fixados os critérios de revisão ou reajustamento.
  6. Visto, assim, que o aspecto da vigência das sobreditas leis está superado, a questão aqui reside apenas em saber se o art. 38 da Lei nº 4.878/1965 garante ou não aos policiais o benefício da paridade plena de proventos, que implica alterações ou melhorias posteriores do valor da aposentadoria, em decorrência de vantagens concedidas aos ativos, conforme designado pela doutrina e jurisprudência.
  7. Nesse ponto, peço vênias mais uma vez para discordar do relator e do representante do Ministério Público, por entender que a tese sustentada pelo titular da Sefip e rejeitada por Suas Excelências merece ser acolhida pelo Tribunal, reconhecendo-se tal direito aos policiais, em face das balizas normativas antes reportadas.
  8. E para desenvolver melhor o tema, exponho a seguir cada uma das razões oferecidas pelo relator para rechaçar o procedimento, apresentando na sequência minhas contrarrazões visando a justificar o ponto de vista divergente deste revisor.

Razão 1 da tese 2 do relator (itens 21, 26 e 56 do voto): a sistemática da paridade teria sido instituída pela Constituição Federal de 1988 (art. 40, § 4º), e não pela Lei nº 4.878/1965, que cuidaria apenas dos requisitos para aposentação e das regras de revisão de proventos, não podendo a citada lei servir de fundamento para vinculação dos proventos a melhorias concedidas aos servidores ativos (paridade), sendo que a Constituição Federal de 1946  prevê idêntica revisão, mas em face da alteração do poder aquisitivo da moeda, portanto, também sem vínculo com as melhorias posteriormente concedidas aos servidores ativos.

  1. Para sustentar a tese supra, o relator se valeu dos argumentos expendidos pelo Ministério Público, cujo termos cabe reproduzir:

“35. Essa norma foi editada na vigência da CF de 1946 e reproduzia a sistemática geral prevista

no artigo 193 dessa Carta:

‘Art 193 – Os proventos da inatividade serão revistos sempre que, por motivo de alteração do poder aquisitivo da moeda, se modificarem os vencimentos dos funcionários em atividade.’

  1. Cedo assentou-se na jurisprudência que revisar não significava equiparar, conforme entendimento do STF no RE 22302:

‘CONSTITUIÇÃO FEDERAL, ART. 193; SUA INTELIGÊNCIA. A CONSTITUIÇÃO DETERMINOU A REVISÃO, MAS NÃO IMPÔS A EQUIPARAÇÃO DOS PROVENTOS DA INATIVIDADE AOS VENCIMENTOS DOS FUNCIONÁRIOS EM ATIVIDADE QUANDO MAJORADOS POR MOTIVO DE ALTERAÇÃO DO PODER AQUISITIVO DA MOEDA. AO JUDICIÁRIO ESCAPA A REVISÃO POR ACASO FEITA NAQUELES PROVENTOS, POR NÃO LHE COMPETIR CORRIGIR A INJUSTIÇA DA LEI.’

  1. Além disso, a jurisprudência do STF firmou-se no sentido de que o artigo 193 da CF de 1946 não era autoexecutável e dependia de lei que fixasse o percentual de reajuste que seria estendido aos proventos dos inativos, conforme ementa dos Recursos Extraordinários ns. 28.500 e 42.430 (Embargos), transcritos a seguir, respectivamente:

‘NÃO É AUTO EXECUTÁVEL O ARTIGO 193 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL’. ‘APOSENTADORIA – A REVISÃO DE PROVENTOS PREVISTA NO ART. 193 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DEPENDE DE LEI. EMBARGOS RECEBIDOS.’

  1. Essa orientação manteve-se com a promulgação da EC n. 1/1969, cuja redação do § 1º do

artigo 102 reproduziu a mesma sistemática de reajuste dos proventos.

  1. Por essa razão, as leis editadas na época, por vezes, estabeleciam índices de reajuste de aposentadorias diferenciados, a exemplo da gratificação de função policial, cujo percentual foi concedido na razão da metade aos policiais inativos, conforme artigo 2º do DL n. 2.196/1984:

‘Art. 2º Aos funcionários já aposentados a incorporação da Gratificação de Função Policial far-se-á na razão da metade do percentual máximo atribuído à categoria funcional em que ocorreu a aposentadoria.’

  1. A simples menção à palavra ‘revisão’, constante da Lei n. 4.878/1965, não concedia ao policial inativo a equiparação de proventos com vencimentos, conforme se verificava naquela época, pois a revisão poderia ser feita mediante a adoção de índices inferiores àqueles deferidos aos servidores ativos.” (os destaques são do Ministério Público).

Contrarrazões do revisor

  1. Primeiramente, refiro-me às duas decisões do STF, cujas ementas estão transcritas no parecer do MP e reproduzidas na parte final do item 94 anterior, para lembrar que elas traduziram o pensamento da Excelsa Corte em relação ao art. 193 da CF/1946, e não propriamente quanto ao art. 38 da Lei nº 4.878/1965, que não é exatamente igual àquele comando constitucional, lembrando que dita lei foi editada 19 anos depois, num contexto social e institucional bastante diverso daquele em que a CF/1946 foi promulgada. Vejamos:

Constituição Federal de 1946

“Art 193 – Os proventos da inatividade serão revistos sempre que, por motivo de alteração do poder aquisitivo da moeda, se modificarem os vencimentos dos funcionários em atividade.”

Lei nº 4.878/1965

“Art. 38. O provento do policial inativo será revisto sempre que ocorrer:

  1. a) modificação geral dos vencimentos dos funcionários policiais civis em atividade; ou
  2. b) reclassificação do cargo que o funcionário policial inativo ocupava ao aposentar-se.”
  3. É fácil perceber que, além da revisão ordenada no art. 193 da CF/1946, por motivo de alteração do poder aquisitivo da moeda, contemplada igualmente na Lei nº 4.878/1965 (alínea “a” do art. 38), foi contemplada nesta última, agora na alínea “b” do art. 38, a garantia de revisão em face de reclassificação de cargo.
  4. Trata-se, portanto, de um claro indicativo da intenção do legislador em manter os proventos dos aposentados conectados aos vencimentos dos ativos (paridade plena), com o mesmo conceito visto atualmente na redação do art. 7º da EC nº 41/2003, para garantir o direito não só tendente a proteger os inativos contra a diferença de tratamento na revisão para repor perdas inflacionárias, como também para assegurar-lhes os acréscimos decorrentes da eventual transformação ou reclassificação do cargo em que se deu a aposentadoria, situação que normalmente ocorre na superveniência de novo plano de carreira. Veja-se:

EC nº 41/2003

Art. 7º Observado o disposto no art. 37, XI, da Constituição Federal, os proventos de aposentadoria dos servidores públicos titulares de cargo efetivo e as pensões dos seus dependentes pagos pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios, incluídas suas autarquias e fundações, em fruição na data de publicação desta Emenda, bem como os proventos de aposentadoria dos servidores e as pensões dos dependentes abrangidos pelo art. 3º desta Emenda, serão revistos na mesma proporção e na mesma data, sempre que se modificar a remuneração dos servidores em atividade, sendo também estendidos aos aposentados e pensionistas quaisquer benefícios ou vantagens posteriormente concedidos aos servidores em atividade, inclusive quando decorrentes da transformação ou reclassificação do cargo ou função em que se deu a aposentadoria ou que serviu de referência para a concessão da pensão, na forma da lei.

  1. Dito de outro modo, o direito em razão de possível reclassificação de cargo, garantido no art. 38, alínea “b”, da Lei nº 4.878/1965, é a paridade naquilo que ela tem de mais substancial, assegurando aos inativos o recebimento das melhorias posteriores ao valor da aposentadoria, em decorrência de vantagens concedidas aos ativos.
  2. Sobre o outro aspecto menos relevante do instituto da paridade – a revisão pela modificação geral, que, aliás, praticamente acabou no setor público, em face da atual política governamental de promover alterações exclusivamente via novos planos de carreira –, parece-me impensável interpretação no sentido de que seria possível a aplicação de índices de revisão inferiores àqueles deferidos aos servidores ativos.
  3. Isso, porque o objetivo inscrito tanto no art. 193 da CF/1946 quanto no art. 38, alínea “a”, da Lei nº 4.878/1965 é a recomposição, para os inativos, do poder aquisitivo da moeda, sempre que idêntico processo de recomposição se der para os ativos.
  4. Vê-se claramente que a ideia aí é a preservação da estabilidade financeira de um grupo (inativos) frente ao outro (ativos), o que, numa visão lógica do direito então positivado, só se concebe se, para tanto, forem movidos iguais parâmetros de revisão.
  5. Pensar de outro modo seria admitir que a norma não teve por objetivo evitar o indesejável desnivelamento da estrutura remuneratória entre um grupo e outro (ativos e inativos), em decorrência do processo inflacionário, ou até mesmo sugerir que ela teve como intenção levar a tal desigualdade, ideia que deve ser afastada de pronto, pois, nesse caso, bastaria que não tivesse sido editada.
  6. A propósito, cobra relevo a lição do mestre de exegese Carlos Maximiliano, segundo a qual “a lei deve ser interpretada inteligentemente, de molde a não levar a conclusões absurdas e não resultar em sentido contraditório com o fim por ela colimado” (in Hermenêutica e Aplicação do Direito, 16ª ed. Rio de Janeiro: Forense, 1996. p. 166).
  7. A respeito do precedente invocado pelo representante do Ministério Público e reproduzido na parte final do item 99 supra – o DL nº 2.196/1984 –, vejo que ele não socorre a tese de Sua Excelência, porquanto ali o assunto não é exatamente revisão de proventos no sentido clássico do termo. Trata-se, na verdade, de incorporação da Gratificação de Função Policial pelos inativos, na razão da metade do percentual máximo atribuído à categoria funcional em que ocorreu a aposentadoria.
  8. Como se sabe, esse tipo de tratamento diferenciado entre ativos e inativos não significa perda da paridade, representando apenas a impossibilidade material de, em certas circunstâncias, a lei reconhecer para os aposentados, pelo menos de maneira plena, algum benefício cujo fundamento jurídico esteja intrinsecamente ligado ao exercício da atividade funcional.
  9. É exemplo da espécie a gratificação de desempenho instituída em favor dos servidores do TCU, pela Lei nº 10.356/2001, sem que os aposentados, inclusive aqueles com garantia de paridade, fossem contemplados da mesma maneira que os ativos.
  10. No caso, em face de determinada política de gestão de recursos humanos, confere-se particularidade aos servidores cuja eficiência e produtividade possam ser incentivadas com alguma remuneração adicional que dependa diretamente do seu esforço e da boa atuação, calculada conforme a natureza das atividades desempenhadas e o implemento de metas.
  11. Por fim, ante a presença de nova ordem constitucional, penso não caber aqui suscitar possível antinomia entre a CF/1946 e a Lei nº 4.878/1965, até porque, como visto, esta última tem sua vigência reconhecida frente ao atual ordenamento jurídico.
  12. De qualquer forma, como bem lembrou o Ministro Aroldo Cedraz, no voto condutor do Acórdão nº 379/2009-TCU-Plenário:

“A interpretação conforme a Constituição, consoante jurisprudência do Supremo Tribunal Federal e doutrina dominante, conhece limites. Esses limites ‘resultam tanto da expressão literal da lei quanto da chamada ‘vontade do legislador’. A interpretação conforme a Constituição é, por isso, apenas admissível se não configurar violência contra a expressão literal do texto e não alterar o significado do texto normativo, com mudança radical da própria concepção original do legislador.’ (Meirelles, H. L. et al. In: Mandado de Segurança (…). 26. ed. São Paulo: Ed. Malheiros Editores, 2003. p. 355-356).”

                   Razão 2 da tese 2 do relator (item 58 do voto): considerando que o art. 2º e o parágrafo único do art. 3º da EC nº 47/2005, bem como o art. 7º da EC nº 41/2003 (regras de transição), não se referiram às aposentadorias deferidas com base no § 4º do art. 40 da CF (aposentadorias especiais), não haveria fundamento jurídico necessário para assegurar o reajuste de proventos pela regra da paridade plena aos policiais que reuniram os requisitos para aposentadoria na vigência da EC nº 41/2003, devendo ser aplicada na espécie a regra geral prevista no § 8º do art. 40 da CF, na redação dada pela EC nº 41/2003 (reajustamento dos benefícios para preservar-lhes, em caráter permanente, o valor real, conforme critérios estabelecidos em lei), regulamentado pela Lei nº 10.887/2004, em linha de consonância com a intelecção apresentada pela relator para o instituto da integralidade, ou seja, de fazer incidir para todos as regras gerais insculpidas na Carta Magna que disciplinam a matéria.

  1. Respeitando a opinião do relator, creio que o raciocínio a ser desenvolvido em torno dos elementos que configuram a razão 2 acima deve ser em sentido oposto ao revelado por Sua Excelência.
  2. É que, na verdade, o fato de as regras de transição (art. 2º e parágrafo único do art. 3º da EC nº 47/2005 e art. 7º da EC nº 41/2003) não cuidarem das aposentadorias especiais de que trata o § 4º do art. 40 confirma que elas têm disciplinamento próprio, no que concerne ao instituto da paridade, no caso, a Lei nº 4.878/1965 – como demonstrado no tópico anterior, em contraposição à razão 1 do relator –, e não que elas estejam, ante a falta de referência ali, subordinadas à regra geral prevista no § 8º do art. 40.
  3. Enfatize-se que regras de transição no regime constitucional de aposentadoria, como o próprio nome indica, pressupõem a passagem de um conjunto de imposições jurídicas para outro, circunstância que não se tem caracterizada quando se trata do regime especial de aposentadoria dos policiais, cujos fundamentos básicos não se alteraram com a reforma da previdência (Emendas Constitucionais nºs 20/1998, 41/2003 e 47/2005).
  4. Ou seja, no caso das aposentadorias dos policiais, não houve a necessidade de regras de transição porque não ocorreu a passagem de um quadro normativo para outro conjunto de imposições jurídicas. Em outras palavras, a situação aí e de estabilidade das regras específicas que dizem respeito à inativação dos policiais.
  5. É dizer, uma vez reconhecida a recepção plena da Lei Complementar nº 51/1985 pela nova ordem constitucional (EC nº 20/1998, EC nº 41/2003 e EC nº 47/2005), continuam válidos os parâmetros nela fixados para a existência do direito, e ainda os critérios nela estabelecidos para o cálculo do benefício. De igual modo, em face do reconhecimento da vigência da Lei nº 4.878/1965, especialmente do seu art. 38, permanecem surtindo efeito os critérios de revisão ou reajustamento ali ordenados.
  6. Assim, uma e outra – a Lei Complementar nº 51/1985 e a Lei nº 4.878/1965 – constituem um conjunto normativo precedente, com feição especial, de cujo caminho a lei geral sucessiva nº 10.887/2004 não tira, por “uma exigência fundamental de justiça, compreendida como tratamento igual das pessoas que pertencem à mesma categoria”, segundo o magistério de Norberto Bobbio (in Teoria do Ordenamento Jurídico, Editora Universidade de Brasília, 10ª edição, 1999).
  7. O pensamento contrário seria negar eficácia ao preceito constitucional que operou a diferenciação em tela, ao submeter a matéria a disciplinamento específico e com a necessária autonomia jurídica, para satisfazer o objetivo colimado pelo Diploma Maior.
  8. Por último, tal qual ocorre em relação à integralidade, mesmo que também em tese, e apenas para argumentar, se alguma lei ordinária devesse ser aplicada subsidiariamente na regência da paridade para os policiais, num processo de integração, esta não seria a Lei nº 10.887/2004, dado o seu caráter genérico.
  9. Seria, isto sim, uma outra que pudesse funcionar, na situação concreta, como norma de índole especial tal qual a Lei nº 4.878/1965, formando um complexo normativo de natureza igualmente particular, para alcançar a categoria dos policiais, cujo regramento previdenciário de exceção decorre do § 4º do art. 40 da CF.
  10. Aqui, teríamos de igual modo a antinomia entre um conjunto normativo anterior-especial e uma norma-posterior geral, resolvida em favor do primeiro, pelo critério da especialidade, na lição de Norberto Bobbio (in Teoria do Ordenamento Jurídico, Editora Universidade de Brasília, 10ª edição, 1999).
  11. Estou falando da mesma norma a que me reportei no caso da integralidade (v. itens 73 a 76 deste voto), que seria a Lei nº 8.112/1990, cujo art. 189 ─ que vigora paralelamente às regras da Lei nº 10.887/2004, por força do disposto no art. 9º da Lei Complementar nº 95/1998, com a redação dada pela Lei Complementar nº 107/2001 ─, poderia ser tido ainda como eficaz em relação às aposentadorias dos policiais, com a previsão no sentido de que os proventos da aposentadoria devem ser revistos na mesma data e proporção, sempre que se modificar a remuneração dos servidores em atividade. Veja-se:

Lei nº 8.112/1990

“Art. 189.  O provento da aposentadoria será calculado com observância do disposto no § 3º do art. 41, e revisto na mesma data e proporção, sempre que se modificar a remuneração dos servidores em atividade.

Parágrafo único.  São estendidos aos inativos quaisquer benefícios ou vantagens posteriormente concedidas aos servidores em atividade, inclusive quando decorrentes de transformação ou reclassificação do cargo ou função em que se deu a aposentadoria.”

Razão 3 da tese 2 do relator (item 48 do parecer do Ministério Público, c/c os itens 49 e 50 do voto): haveria um vácuo jurídico surgido pela inércia de regulamentação do art. 40, § 4º, da CF, e que, em função disso, o Poder Executivo teria encaminhado ao Congresso Nacional o Projeto de Lei Complementar nº 554/2010, que prevê a aplicação do art. 40, §§ 3º e 8º, para o cálculo e reajuste de proventos, bem como a revisão das aposentadorias e das pensões para adequá-las às normas constitucionais, vindo daí a imperiosidade de aplicação da Lei nº 10.887/2004 para suprir a omissão.

  1. Novamente, com as escusas de praxe, permito-me discordar do Ministro-Substituto Marcos Bemquerer, pois estou convencido de que não existe o vácuo jurídico anunciado pelo Ministério Público e a cuja compreensão o relator não se opôs.
  2. Meu posicionamento nesse sentido tem como suporte as reiteradas decisões do Supremo Tribunal Federal, em sede de mandados de injunção impetrados por policiais, visando à garantia do direito à aposentadoria especial prevista no § 4º do art. 40 da CF, nos quais não foi reconhecida tal lacuna legislativa, por já haver a necessária regulamentação.
  3. São exemplos: MI 1993 / DF – Relator: Ministro Gilmar Mendes, julgamento: 20/8/2010; MI 773/SP – Relator: Ministro Gilmar Mendes, julgamento: 20/8/2010; MI 2387/DF – Relator: Ministro Gilmar Mendes, julgamento: 20/8/2010; MI 2286/DF – Relatora: Ministra Cármen Lúcia, julgamento: 2/8/2010; MI 895/DF – Relator: Ministro Ricardo Lewandowski, julgamento: 14/12/2009; MI 2696/DF – Relatora: Ministra Cármen Lúcia, julgamento: 19/4/2010; MI 2510/DF – Relatora: Ministra Cármen Lúcia, julgamento: 29/3/2010; MI 2522/DF – Relatora: Ministra Cármen Lúcia, julgamento: 29/3/2010, entre outros.
  4. Chamo a atenção para os termos do julgamento proferido no MI 2696/DF, de relatoria da Ministra Cármen Lúcia, ocorrido em 19/4/2010, e que transcrevo a seguir para melhor compreensão das conclusões nele contidas, anotando que o entendimento ali foi claramente no sentido da existência e aplicabilidade de norma infraconstitucional regulamentadora do direito constitucional pleiteado pelo impetrante, Delegado Federal, ou seja, a integralidade e a paridade:

“MI 2696 / DF – DISTRITO FEDERAL

DECISÃO

MANDADO DE INJUNÇÃO. ALEGADA AUSÊNCIA DE NORMA REGULAMENTADORA DO ART. 40, § 4º, INC. II, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. DELEGADO FEDERAL. EXISTÊNCIA DE NORMA REGULAMENTADORA. RECEPÇÃO DA LEI COMPLEMENTAR 51/1985 RECONHECIDA NA ADI N. 3.817/DF. MANDADO DE INJUNÇÃO AO QUAL SE NEGA SEGUIMENTO.

Relatório

(…)

Requer seja reconhecida:

‘a falta de norma regulamentadora do direito à aposentadoria especial dos servidores públicos ‘que exerçam atividade de risco’, declarando a mora legislativa no particular e, removendo o obstáculo criado pela omissão, supletivamente, viabilizar o exercício do direito estabelecido no artigo 40, § 4º, inciso II, da Constituição Federal, nos termos dos artigos 57, da Lei 8.213, de 1991, aplicando-se ainda, de forma integrativa, a legislação específica afeta à categoria ‘Policia Federal’, de modo a garantir a integralidade dos proventos, ao amparo do artigo 8º, da Lei 11.358/06, e paridade com eventuais reajustes percebidos por funcionários em atividades, consoante artigo 38, da Lei 4.878/65’ (fl. 38).

Examinados os elementos havidos nos autos, DECIDO.

  1. Razão jurídica não assiste ao Impetrante.

(…)

Na espécie dos autos, o Impetrante alega ausência da norma regulamentadora prevista no art. 40, § 4º, inc. II, da Constituição da República, o que tornaria inviável o exercício do seu direito à aposentadoria especial, pois os termos para sua aposentação deveriam ser definidos por lei complementar.

(…)

.

É a norma atual do art. 40 da Constituição da República, com alteração da Emenda Constitucional n. 47/2005:

(…)

Com a edição da Emenda Constitucional n. 47/2005, portanto, o constituinte derivado delimitou três casos que ensejam o direito a critérios diferenciados para aposentação.

(…)

  1. Por comprovadamente exercer atividade de risco, o Impetrante tem direito à aposentadoria especial nos termos do inc. II, do art. 40, § 4º, da Constituição da República. Contudo, as circunstâncias específicas as quais se submete já foram objeto de regulamentação pela Lei Complementar 51, de 20 de dezembro de 1985.

A lei complementar necessária à integração normativa do art. 40, § 4º, inc. II, da Constituição da República, viabilizadora do direito à aposentadoria especial pelo exercício de atividade de risco por policial, não apenas existe, mas teve sua recepção reconhecida pelo Supremo Tribunal, pelo que tem eficácia e deve gerar os efeitos nela previstos.

(…)

  1. Como dito, a questão da aposentadoria especial de servidores policiais foi tratada de modo incidental na Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 3817-DF, de minha relatoria. No julgamento dessa ação, foi reconhecida a recepção do art. 1º da Lei Complementar Federal 51/1985, como se depreende de excerto do julgado:

(…)

  1. Diante da existência e aplicabilidade de norma infraconstitucional regulamentadora do direito constitucional pleiteado, a jurisprudência do Supremo Tribunal é no sentido do não cabimento do mandado de injunção, por ter como pressuposto de admissibilidade a omissão legislativa que obste o exercício de direito constitucionalmente assegurado.

(…)

  1. Diante da existência de lei complementar que estabelece critérios diferenciados para a aposentadoria especial do servidor policial, inviável o presente mandado de injunção, uma vez que não está caracterizada a lacuna legislativa necessária ao seu cabimento.
  2. Pelo exposto, nego seguimento ao mandado de injunção (art. 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal).”
  3. Aliás, no âmbito da Justiça Estadual, não obstante o pouco tempo de surgimento da questão, já é possível perceber julgamento pelo qual foi igualmente negada a aplicabilidade da Lei nº 10.887/2004 às aposentadorias dos policiais, conforme exemplificado na sequência:

“TRIBUNAL DE JUSTIÇA DE MATO GROSSO – MANDADO DE SEGURANÇA Nº 135317/2008 – CLASSE CNJ – 120 – COMARCA CAPITAL (CONTINUAÇÃO DE JULGAMENTO) – Data de Julgamento: 25-6-2009

EMENTA

MANDADO DE SEGURANÇA – INVESTIGADOR DE POLÍCIA – APOSENTADORIA ESPECIAL – LEI COMPLEMENTAR Nº 51/85 – APLICABILIDADE – PRECEDENTE DO ÓRGÃO ESPECIAL – SEGURANÇA CONCEDIDA.

Investigador da Polícia Judiciária Civil do Estado de Mato Grosso tem direito à aposentadoria especial com proventos integrais, quando presentes os requisitos previstos na Lei Complementar nº 51/85, recepcionada pela atual Constituição Federal. Precedentes do Órgão Especial. Ordem concedida.

VOTO

EXMO. SR. DES. DONATO FORTUNATO OJEDA (RELATOR)

Egrégio Plenário:

O impetrante, após haver acumulado mais de 31 (trinta e um) anos de tempo de contribuição previdenciária, sendo mais de 22 (vinte e dois) na condição de policial civil, requereu, administrativamente, sua aposentadoria com proventos integrais, nos moldes da Lei Complementar nº 51/85.

No entanto, em parecer entranhado às fls. 81/82-TJ, a Superintendência de Previdência da Secretaria de Estado de Administração determinou que o benefício do impetrante fosse calculado pela média contributiva, na forma da Lei nº 10.887/2004, que regulamentou o art. 40, § 3º, da Constituição Federal, motivando a presente impetração.

A pretensão do impetrante procede.

Esta E. Corte já pacificou o tema no âmbito estadual, ao julgar o Mandado de Segurança Coletivo nº 67.628/2007, impetrado pelo SIAGESPOC – Sindicato dos Agentes Prisionais e dos Investigadores de Polícia Judiciária Civil do Estado de Mato Grosso, assim ementado, verbis:

‘MANDADO DE SEGURANÇA – LEI COMPLEMENTAR FEDERAL Nº 51, DE 20 DE DEZEMBRO DE 1985 – POLICIAIS CIVIS – AGENTES PRISIONAIS E INVESTIGADORES DA POLÍCIA JUDICIÁRIA CIVIL – APOSENTADORIA ESPECIAL – RECUSA – ILEGALIDADE CONFIGURADA – SEGURANÇA CONCEDIDA.’

(…)

Nestes termos, em consonância com o parecer ministerial, concedo a segurança, assegurando ao impetrante o direito à aposentadoria especial, com proventos integrais, na forma da Lei Complementar nº 51/85.

É como voto.”

  1. Portanto, o que o Poder Executivo está pretendendo com o tal Projeto de Lei Complementar nº 554/2010 não é meramente suprir possível lacuna legislativa, mas sim alterar as atuais regras de aposentadoria dos policiais, tanto é que fez inserir ali dispositivo que resguarda as situações constituídas à luz da legislação hoje vigente (art. 6º), em respeito ao princípio constitucional do direito adquirido.
  2. Aliás, se a preocupação que inspirou tal projeto de lei for apenas com a preservação do equilíbrio financeiro e atuarial do regime previdenciário do setor público, lembro que nem mesmo esse aspecto é relevante no caso da inativação especial em comento, dado que, afora os 30 anos de serviço necessários para a aposentadoria pela Lei Complementar nº 51/1985, é exigido ainda o tempo mínimo de 20 anos em cargo de natureza estritamente policial.
  3. Com isso, os proventos calculados segundo as regras da LC nº 51/1985 e revistos com a paridade ordenada na Lei nº 4.878/1965 tendem a ser equivalentes ao valor calculado pela média e reajustado anualmente, nos termos da Lei nº 10.887/2004.
  4. É que, como se sabe, o objetivo principal dessa lei geral (nº 10.887/2004) foi corrigir o desvirtuamento verificado anteriormente no sistema, evitando situações então comuns, em que o servidor passava à inatividade com o valor da última remuneração, embora tivesse contribuído por longo período para a previdência com base num salário bem menor, muitas vezes na iniciativa privada, possibilidade que está praticamente afastada na aposentadoria dos policiais, ante a exigência de significativo tempo de exercício na carreira (20 anos).
  5. Portanto, a própria Lei nº 51/1985 cuidou para que seja evitado o problema que ensejou a edição da Lei nº 10.887/2004.

TESE Nº 3 DO RELATOR (itens 59 a 69 do voto): inexiste, por parte dos servidores policiais, o direito à contagem  ficta do tempo de serviço prestado sob a égide das Leis nºs  3.313/1957 e 4.878/1965, por ausência de previsão legal desse benefício.

  1. Sobre o ponto acima, não tenho nenhuma divergência com o relator. De fato, inexiste amparo legal para o cálculo ponderado do tempo de serviço prestado pelos policiais no período de transição para o regime previdenciário instaurado pela Lei Complementar nº 51/1985, sendo firme a jurisprudência do Tribunal quanto a isso.
  2. Portanto, cabe mesmo considerar ilegais os atos dos inativos – são apenas dois, segundo informado pela Sefip ao meu Gabinete – em cujas concessões comprovou-se o cômputo do questionado tempo ficto, mas tão-somente por esse motivo: Manoel José Lima Vasconcelos (fls. 12/16) e Nelson Cândido Lacerda (fls. 92/96).

TESE Nº 4 DO RELATOR (itens 70 a 73 do voto): a Lei Complementar nº 51/1985 não obstaculiza o cômputo de tempo de serviço incentivado em decorrência do exercício de atividades insalubres, penosas ou  periculosas, anterior à atividade policial, desde que tal vantagem tenha sido assegurada por diplomas legais específicos e averbada pelo órgão competente.

  1. Também quanto a esta última tese, não tenho nenhuma objeção a fazer. Assim, acompanho o Ministro-Substituto Marcos Bemquerer Costa, pelos fundamentos apresentados no voto de Sua Excelência.
  2. Ante todo o exposto, renovando escusas por dissentir parcialmente do Ministério Público e do relator, acolho integralmente o parecer do titular da Secretaria de Fiscalização de Pessoal, e voto por que o Tribunal de Contas da União adote o acórdão que ora submeto à deliberação deste colegiado.

 

TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 26 de outubro de 2010.

 

 

 

 

VALMIR CAMPELO

Ministro

 

 

 

 

GRUPO II – CLASSE VI – Plenário.

TC 020.320/2007-4.

Natureza: Aposentadoria.

Órgão: Departamento de Polícia Rodoviária Federal.

Interessados: Luiz Paulo da Costa, Manoel Joarez Guilardi, Manoel Jose Lima Vasconcelos, Manuel Silva Almeida, Marco Antônio Dantas, Marcos Antonio de Deus, Maria do Socorro Aires Paiva, Maria Oneide Ataíde Pina, Mauricio Tome Seraphim, Maurilio Giacomelli, Miguel Correa da Costa, Miguel Hipolito de França, Milton Oran Fonseca, Milton Ubiratan Rodrigues Jardim, Moacir Ramos, Natanael Teofilo Costa, Nei Wilson Rodrigues Roquete, Nelio Fernando Lopes Diniz, Nelson Cândido Lacerda e Nelson da Costa.

Advogado(s) constituído(s) nos autos: não há.

 

 

DECLARAÇÃO DE VOTO

 

Inicialmente, gostaria de registrar meus mais sinceros elogios à tese jurídica defendida pelo ilustre relator da matéria, Ministro-Substituto Marcos Bemquerer Costa, dada a profundidade na abordagem do tema – por sinal como lhe é peculiar –, que contemplou análise sistemática do arcabouço jurídico aplicável à espécie, desde os idos da Constituição Republicana de 1946 até os tempos atuais.

  1. Ao me debruçar sobre os exaustivos argumentos presentes nos autos, tanto os externos, trazidos pelas partes, quanto os internos, consubstanciados nos vários pareceres que compõem a presente relação processual, bem como, enfim, sobre as nobres ponderações lançadas pelo Ministro Valmir Campelo em seu voto revisor, tenho, como primeira impressão, que a complexidade da matéria comporta severo esforço hermenêutico, porquanto, a depender da linha interpretativa inicial adotada, é possível a construção de mais de um entendimento plausível e bem estruturado.
  2. Nesse sentido, observo o Revisor trouxe considerações importantes – antes não expostas, ao menos para mim, com clareza, pelo Relator – acerca do alcance que se deve dar ao entendimento perfilhado no Acórdão nº 379/2009-Plenário, segundo o qual a Lei Complementar nº 51/1985 foi recepcionada pela Constituição Federal de 1988 e pelas Emendas Constitucionais nºs 20/1998, 41/2006 e 47/2005, estando, por conseguinte, válida e eficaz, enquanto não sub-rogada por nova lei complementar, a fim de evitar interpretação restritiva da norma infraconstitucional, incompatível com o próprio Texto Maior.
  3. Sem embargo do empenho necessário para se interpretar a Lei Complementar nº 51/1985 à luz da vigente ordem constitucional, são deveras pertinentes as considerações trazidas pelo ilustre Ministro Revisor, pois me faz refletir, sobretudo, sobre a importância de se procurar esgotar os mecanismos de exegese constitucional, em primeiro plano, para, em seguida, desvendar a interpretação mais consentânea e harmônica daquela norma infraconstitucional recepcionada pela Constituição.
  4. As razões externadas pelo Revisor me fazem compreender que a aposentadoria especial do policial encontra-se dentre as hipóteses excepcionais previstas no § 4º do art. 40 da Constituição. É dizer que o próprio constituinte derivado incumbiu-se de estabelecer os casos excepcionais, razão por que a menção, na Lei Complementar nº 51/1985, a “proventos integrais” deve ser interpretada como a última remuneração do servidor no cargo. Logo, de se concluir que os requisitos e os critérios de cálculo para aposentadoria, definidos nessa lei complementar, conflitam com a regra geral disposta no § 3º do art. 40 da Constituição, regulamentada posteriormente pela Lei nº 10.887/2004.
  5. Portanto, não vislumbro possibilidade de se conferir à matéria interpretação restritiva quando a própria Carta dispõe sobre os casos especiais. Nesse sentido, entendo que a tese defendida pelo Revisor ampara-se em interpretação integrativa e sistemática dos dispositivos constitucionais, em conformidade com o Princípio da Unidade da Constituição. Sobre o tema, chama-nos atenção o douto J.J. Gomes Canotilho:

O princípio da unidade da Constituição obriga o intérprete a considerar a Constituição na sua globalidade e a procurar harmonizar os espaços de tensão existentes entre as normas constitucionais a concretizar”.

  1. Interessante argumentação exposta pelo Revisor demonstra que o Poder Legislativo, ainda que indiretamente, manifestou-se favorável a esse pensamento. Refiro-me à tentativa do Poder Executivo de conceder o mesmo tratamento conferido à regra atual e geral de cálculo dos proventos de aposentadoria prevista no § 3º do art. 40 da Carta Magna às aposentadorias especiais a que se refere o § 4º, consoante se percebe da redação do art. 15 da Medida Provisória (MP) nº 431/2008, o que não se concretizou quando da conversão da referida MP na Lei nº 11.784/2008. De fato, penso ter agido certo o legislador ordinário naquela ocasião, uma vez que, segundo a redação do próprio § 4º do art. 40 da Constituição, qualquer alteração nos termos da vigente Lei Complementar nº 41/1985, ocasionando a sua sub-rogação, somente se pode materializar por intermédio de nova lei complementar.
  2. Ante o exposto, acompanho as razões fáticas e jurídicas expressas no voto revisor trazido pelo ilustre Ministro Valmir Campelo, inclusive no que se refere à paridade conferida ao aposentado nessas condições, por força da Lei nº 4.878/1965, não obstante os consistentes argumentos pugnados pelo eminente Relator, a quem renovo vênias.

 

TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 26 de outubro de 2010.

 

AUGUSTO NARDES

Ministro

 

 

ACÓRDÃO Nº 2835/2010 – TCU – Plenário

 

  1. Processo nº TC 020.320/2007-4
  2. Grupo II – Classe VI – Aposentadoria.
  3. Interessados: Luiz Paulo da Costa, Manoel Joarez Guilardi, Manoel Jose Lima Vasconcelos, Manuel Silva Almeida, Marco Antônio Dantas, Marcos Antonio de Deus, Maria do Socorro Aires Paiva, Maria Oneide Ataíde Pina, Mauricio Tome Seraphim, Maurilio Giacomelli, Miguel Correa da Costa, Miguel Hipolito de França, Milton Oran Fonseca, Milton Ubiratan Rodrigues Jardim, Moacir Ramos, Natanael Teofilo Costa, Nei Wilson Rodrigues Roquete, Nelio Fernando Lopes Diniz, Nelson Cândido Lacerda e Nelson da Costa.
  4. Órgão: Departamento de Polícia Rodoviária Federal.
  5. Relator: Ministro-Substituto Marcos Bemquerer Costa.

5.1. Redator: Ministro Valmir Campelo.

  1. Representante do Ministério Público: Subprocurador-Geral Paulo Soares Bugarin.
  2. Unidade técnica: Secretaria de Fiscalização de Pessoal – Sefip.
  3. Advogado(s) constituído(s) nos autos: não há.

 

  1. Acórdão:

VISTOS, relatados e discutidos estes autos referentes a aposentadorias deferidas pelo Departamento de Polícia Rodoviária Federal.

ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão do Plenário, diante das razões expostas pelo redator, em:

9.1. tornar insubsistente o item 9.1.3 do Acórdão nº 582/2009-TCU-Plenário;

9.2. firmar os seguintes entendimentos:

9.2.1. a Lei Complementar nº 51/1985, recepcionada pela Constituição Federal de 1988 e pelas Emendas Constitucionais nºs  20/1998, 41/2003 e 47/2005 – conforme reconhecido pelo TCU, mediante o Acórdão nº 379/2009-Plenário, e pelo STF, por meio da ADI nº 3.817 –,  estabelece os requisitos e os critérios diferenciados para a aposentadoria especial dos policiais, garantidos pelo § 4º do art. 40 da Constituição Federal, com a redação dada pela EC nº 47/2005, devendo ser entendidas como requisitos as condicionantes para a existência do direito, e compreendida como critério a forma de cálculo do valor devido;

9.2.2. a aposentadoria fundamentada na Lei Complementar nº 51/1985 não sofre a incidência da regra geral prevista no § 3º do art. 40 da Constituição Federal, com a redação dada pela EC nº 41/2003, regulamentada pela Lei nº 10.887/2004, que é norma de caráter geral (cálculo dos proventos pela média das remunerações);

9.2.3. prevalece na espécie a Lei Complementar nº 51/1985, que é norma de natureza especial, regulamentadora do § 4º do art. 40 da CF, devendo ser adotado, para fins de aplicação da aludida LC nº 51/1985, o sentido que sempre teve o termo “com proventos integrais”, nela contido (art. 1º, inciso I), significando que os proventos corresponderão à totalidade da remuneração do servidor no cargo efetivo em que se der a aposentadoria, conceito que vem sendo preservado pelo legislador desde a Constituição Federal de 1946 (art. 191, § 2º) até hoje, passando por outros 14 dispositivos constitucionais ou infraconstitucionais, a saber: art. 178 da Lei 1.711/1952;  art. 1º, inciso II, da Lei 3.313/1957; art. 101, inciso I, da CF/1967;  art. 102, inciso I, da EC nº 1/1969; art. 1º, inciso I, da Lei Complementar nº 51/1985; art. 40, incisos I e III – “a” e “b” (redação original), art.93, inciso VI (redação original), e art. 53 do ADCT, todos da CF/1988; arts. 186, 189 e 195 da Lei nº 8.112/1990; art. 40, § 3º, com a redação dada pela EC nº 20/1998, da CF/1988; art. 6º da EC nº 41/2003; e art. 3º da EC nº 47/2005, respeitado o disposto no inciso XI do art. 37 da Constituição Federal;

9.2.4. ante o reconhecimento da vigência do art. 38 do estatuto jurídico dos policiais civis da União e do Distrito Federal – a Lei especial nº 4.878/1965, que prevalece sobre a Lei geral nº 10.887/2004 –, está legalmente assegurada a paridade plena entre os proventos dos inativos e a remuneração dos policiais em atividade, existindo o direito a que seja estendida aos aposentados toda revisão promovida na remuneração dos ativos, inclusive quaisquer benefícios ou vantagens que lhes forem posteriormente concedidas, mesmo quando decorrentes da reclassificação do cargo em que se deu a aposentadoria;

9.3. considerar legais, com base no art. 71, inciso III, da Constituição Federal, c/c os arts. 1º, inciso V, e 39, inciso II, da Lei nº 8.443, de 16 de julho de 1992, e os arts. 1º, inciso VIII, 259, inciso II, e 260, § 1º, do Regimento Interno/TCU, as aposentadorias em favor de Luiz Paulo da Costa (fls. 2/6), Manoel Joarez Guilardi (fls. 07/11), Manuel Silva Almeida (fls. 17/21), Marco Antônio Dantas (fls. 22/26), Marcos Antonio de Deus (fls. 27/31), Maria do Socorro Aires Paiva (fls. 32/36), Maria Oneide Ataíde Pina (fls. 37/41), Mauricio Tomé Seraphim (fls. 42/46), Maurilio Giacomelli (fls. 47/51), Miguel Correa da Costa (fls. 52/56), Miguel Hipólito de França (fls. 57/61), Milton Oran Fonseca (fls. 62/66), Milton Ubiratan Rodrigues Jardim (fls. 67/71), Moacir Ramos (fls. 72/76), Natanael Teófilo Costa (fls. 77/81), Nei Wilson Rodrigues Roquete (fls. 82/86), Nélio Fernando Lopes Diniz (fls. 87/91) e Nelson da Costa (fls. 97/101), e autorizar o registro dos respectivos atos;

9.4. considerar ilegais, com fundamento no art. 71, inciso III, da Constituição Federal, c/c os arts. 1º, inciso V, e 39, inciso II, da Lei nº 8.443, de 16 de julho de 1992, e os arts. 1º, inciso VIII, 259, inciso II, e 260, § 1º, do Regimento Interno/TCU, as aposentadorias em favor de Manoel José Lima Vasconcelos (fls. 12/16) e Nelson Cândido Lacerda (fls. 92/96), e negar o registro dos atos correspondentes, em razão exclusivamente da contagem ponderada de tempo de serviço sem previsão legal;

9.5. dispensar o ressarcimento das quantias indevidamente recebidas de boa-fé (Súmula 106 do TCU);

9.6. determinar ao Departamento de Polícia Rodoviária Federal que, no prazo de 15 (quinze) dias:

9.6.1. dê ciência do inteiro teor desta deliberação, bem como do relatório e voto que a fundamentam, aos interessados cujos atos foram considerados ilegais;

9.6.2. faça cessar os pagamentos decorrentes dos atos considerados ilegais, sob pena de responsabilidade solidária da autoridade administrativa omissa;

9.6.3. dê conhecimento aos interessados cujos atos foram considerados ilegais de que o efeito suspensivo proveniente da eventual interposição de recurso não os exime da devolução dos valores percebidos indevidamente após a notificação sobre o presente acórdão, em caso de não provimento do recurso porventura impetrado;

9.7. determinar à Secretaria de Fiscalização de Pessoal – Sefip que adote medidas para que seja monitorado o cumprimento da determinação relativa à cessação de pagamentos decorrentes das concessões ora consideradas ilegais, representando ao Tribunal se necessário;

9.8. enviar cópia deste acórdão, bem como do voto revisor que o fundamenta, ao Ministério da Justiça, à Controladoria-Geral da União, ao Departamento de Polícia Rodoviária Federal, ao Departamento de Polícia Federal e aos interessados que se manifestaram nos autos;

9.9. encaminhar cópia das mesmas peças (voto revisor e acórdão) à Procuradoria da República no Estado do Piauí, à 3ª Vara da Seção Judiciária da Justiça Federal no Estado do Piauí e à Presidência da Comissão de Segurança Pública e Combate ao Crime Organizado da Câmara dos Deputados, autora da consulta que resultou no Acórdão nº 582/2009-TCU-Plenário, cujo item 9.1.3 está sendo tornado insubsistente  pela presente deliberação.

 

  1. Ata n° 40/2010 – Plenário.
  2. Data da Sessão: 27/10/2010 – Ordinária.
  3. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-2835-40/10-P.
  4. Especificação do quorum:

13.1. Ministros presentes: Ubiratan Aguiar (Presidente), Valmir Campelo (Redator), Walton Alencar Rodrigues, Benjamin Zymler, Augusto Nardes, Raimundo Carreiro, José Jorge e José Múcio Monteiro.

13.2. Ministro com voto vencido: José Jorge.

13.3. Auditor convocado: Weder de Oliveira.

13.4. Auditor com voto vencido: Weder de Oliveira.

13.5. Auditores presentes: Marcos Bemquerer Costa (Relator) e André Luís de Carvalho.

 

 

(Assinado Eletronicamente)

UBIRATAN AGUIAR

(Assinado Eletronicamente)

VALMIR CAMPELO

Presidente Redator

 

 

Fui presente:

 

 

(Assinado Eletronicamente)

LUCAS ROCHA FURTADO

Procurador-Geral

 

 

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